Управление внешней задолженностью страны

5.3. Управление внешним государственным долгом

Управление внешним государственным долгом — одно из на­правлений финансовой политики государства, связанное с обес­печением его деятельности в качестве заемщика, кредитора и гаранта.

Эффективное использование долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим сглаживать экономические флуктуации и дающим дополнительные финан­совые ресурсы. Устойчивое положение страны на международ­ном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обя­зательств способствуют укреплению ее международного авто­ритета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. Однако кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического зна­чения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюд­жета по долгам отвлекают средства от финансирования соци­альных, экономических, оборонных и прочих программ прави­тельства.

Государственный долг является составной частью экономи­ческой системы, оказывая прямое и косвенное воздействие на многие ее элементы, в частности, на государственный бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние и внешние сбережения, иностранные инвестиции и т.д. Таким образом, государственный долг влияет на эконо­мику страны в целом, а возможности его эффективного исполь­зования во многом определяются общим уровнем развития эко­номики и затрагивают практически все элементы экономичес­кой системы.

Регулируют и осуществляют эту деятельность Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его финансирования, разрабатывают кредит­ную политику и ее институциональное обеспечение.

Цели управления внешним долгом:

• экономические: минимизация стоимости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинансирования и (или) переоформление задолженности, снижение об­щих издержек по обслуживанию внешнего долга, повы­шение эффективности использования привлекаемых ре­сурсов. К этой группе можно отнести также бюджетные цели, такие как сглаживание неравномерности налого­вых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов;

• политические: поддержание стабильности функциониро­вания политической системы;

• социальные: своевременное финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности;

• обеспечение национальной безопасности: чрезмерно высокое бремя внешнего долга, несвоевременное осуще­ствление платежей по нему создают серьезные трудности функционирования национальной экономики, подрыва­ют возможность проведения независимой экономической политики и, как следствие, являются фактором, который может самым серьезным образом влиять на экономиче­скую безопасность страны. В теории подобное явление на­зывается «тиски зависимости», на практике это означает фактическое банкротство страны.

Соответственно определяются задачи, которые предназ­начена решить система управления государственным долгом России:

• минимизация стоимости долга для заемщика;

• эффективное использование привлеченных средств, со­здание соответствующей системы учета и контроля;

• усиление инвестиционного характера займов;

• регулирование объемов заемных обязательств государства и поддержание их курса;

• привлечение средств на самых выгодных для эмитента условиях;

• определение приоритетов кредитной политики государ­ства, обеспечение своевременного возврата предостав­ленных кредитов.

Цикл управления внешним государственным долгом. Цикл уп­равления внешним государственным долгом включает несколь­ко стадий:

1) подготовку и обеспечение внешнего заимствования, ко­торые состоят:

^ из оценки текущего состояния внешнего государствен­ного долга;

^ анализа состава, структуры, процедур получения и ис­пользования внешних заимствований; ^ анализа и прогнозирования состояния мировых рынков

внешних займов; ^ анализа и прогнозирования состояния кредитного рей­тинга страны;

^ анализа и оценки текущей и будущей платежеспособно­сти страны;

^ оценки и управления рисками внешнего заимствования; ^ планирования качественной и количественной структу­ры внешних заимствований; ^ учета и оценки альтернативных форм внешнего заимство­вания;

2) осуществление внешних заимствований:

^ виды, формы и условия привлекаемых займов; ^ контроль выпуска новых займов;

3) подготовку и обеспечение использования внешних заим­ствований:

^ планирование использования внешних займов; ^ оценку и анализ проектов использования с учетом инве­стиционных рисков; ^ учет, анализ и оценку альтернативных возможностей ис­пользования внешних заимствований;

4) использование внешних заимствований:

^ виды и формы использования внешних заимствований; ^ контроль использования внешних заимствований;

5) подготовку и обеспечение погашения внешнего долга: ^ планирование возврата внешних долгов;

^ определение источников финансирования внешнего го­сударственного долга;

6) погашение внешнего долга:

^ методы финансирования погашения внешнего долга;

^ специальные методы урегулирования внешнего долга в случае ухудшения платежеспособности страны или ситу­ации долгового кризиса;

^ контроль погашения внешнего долга.

Использование внешних заимствований. Управление привле­ченным долгом может базироваться как на прямом государ­ственном управлении, так и на косвенных методах, включаю­щих выдачу государственных гарантий и нормативно-админи­стративное регулирование привлечения негарантированных кредитов частными компаниями. Прямое государственное уп­равление привлеченным долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет предельные разме­ры государственных заимствований и государственных гаран­тий на текущий бюджетный год. Необходимо подчеркнуть, что политика, проводимая в России, ориентируется на значитель­ные внешние заимствования. Управление размещением госу­дарственного долга характеризуется как ключевой активный элемент в системе управления долгом. Можно выделить три способа возможного использования привлекаемых ресурсов:

1) финансовое размещение, когда из внешнего источника осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развития экономики. Данный способ наиболее прогрессивен. При этом крайне важен отбор конкурентных высокоэффектив­ных инвестиционных проектов, которые обеспечили бы возврат полученных ресурсов;

2) бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженнос­ти. Этот способ использования привлекаемых с международ­ного рынка ресурсов наименее эффективный из существующих;

3) смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда заимствования используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики в це­лом. В российской практике большое распространение полу­чил наименее эффективный способ — направление новых за­имствований на финансирование текущих расходов бюджета, включая и обеспечение существующего внешнего долга.

Погашение государственного долга. В системе действий по управлению государственным кредитом важнейшими являют­ся обслуживание и погашение государственного долга, посколь­ку все затраты такого рода осуществляются за счет бюджетных средств, создавая для него дополнительную нагрузку, а несвое­временность выплат ведет к увеличению суммы долга за счет штрафных санкций.

Обслуживание государственного долга предполагает:

• осуществление операций по размещению долговых обя­зательств;

• выплату доходов по долговым обязательствам;

• погашение долга полностью или частично согласно пла­ну или осуществление взносов в фонд погашения.

Государственный долг РФ обслуживается Центральным бан­ком РФ и его учреждениями. Центральный банк РФ осуществ­ляет функции генерального агента по обслуживанию государ­ственного долга безвозмездно. Оплата услуг агентов по разме­щению и обслуживанию государственного долга осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Погашение долга производится из трех основных источни­ков: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собствен­ности; из новых заимствований.

С точки зрения инвестора, наиболее приемлемыми являют­ся своевременное получение доходов и погашение займа, рас­чет по основной сумме долга и процентов по нему. Однако в условиях значительного роста государственной задолженности и бюджетного дефицита правительство вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. К таким способам традиционно относят рефинансирование, консолидацию, кон­версию, унификацию займа, обмен облигаций по регрессивно­му соотношению и т.д.

Рефинансирование — это погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

Конверсия — традиционно это изменение доходности займов (понижение — в целях снижения расходов по управлению го­сударственным долгом или повышения доходности для креди­торов).

Консолидация — изменение срока действия уже выпущенных займов в сторону увеличения или сокращения. Предполагает облегчение условий выплаты долга в виде отсрочки платежей и погашения. Возможно совмещение консолидации с конверсией.

Унификация займов — это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обменива­ются на облигации нового займа.

Отсрочка погашения займа отличается от консолидации тем, что в этом случае не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов.

Под аннулированием государственного долга понимается пол­ный отказ государства от обязательств по выпущенным займам.

Реструктуризация. В качестве первого шага в решении этой проблемы правительством был предложен план мер по усиле­нию контроля за вывозом из страны валюты и валютными опе­рациями, связанными с расчетами по экспортным и импорт­ным сделкам, а также по увеличению валютных активов госу­дарства. Российские банки могут осуществлять валютные операции только под контролем Центрального банка РФ.

Решение о введении в России валютного контроля должно привести в среднесрочной перспективе к снижению дефицита платежного баланса страны. Однако валютный контроль, ре­зультатом которого стала отмена свободного международного товарообмена и движения капиталов, препятствует оптималь­ному распределению денежных ресурсов. Это будет иметь от­рицательные последствия для экономического развития России.

Вместе с тем отказ от валютного контроля как инструмента корректировки платежного баланса приведет в средне- и дол­госрочной перспективе (через рыночные механизмы) к автома­тическому саморегулированию платежного баланса. Другими словами, важнейшие показатели экономического благополучия, такие как цены на товары, процентные ставки и занятость на­селения, будут меняться до тех пор, пока платежный баланс вновь не достигнет равновесного состояния. А это, скорее, еще более обострит нынешний экономический и политический кри­зис в России. Таким образом, введение валютного контроля в России может, по крайней мере на краткосрочную перспекти­ву, привести к сокращению или даже прекращению потери ва­лютных резервов, возникающих в результате дефицита валют­ного баланса, поскольку Центральному банку РФ не придется предоставлять валюту из своих резервов.

Полный валютный контроль предполагает государственное управление всеми международными расчетами. Частичный валютный контроль предполагает наряду с ограниченным ва­лютным контролем со стороны государства, использование экономическими субъектами возможностей нерегулируемых трансакций. Поэтому обычно частичный валютный контроль перерастает в полный всесторонний контроль со стороны госу­дарства.

Основным способом урегулирования внешнего долга стала его реструктуризация на максимально выгодных для России условиях.

Термин «реструктуризация» означает составление нового, более приемлемого для должника графика выплаты долга, не­жели это вытекает из оригинальных схем кредитных соглаше­ний, — такого графика, в котором предусматривается рыночный льготный период. При реструктуризации погашение долговых обязательств происходит с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обяза­тельств) в объемах погашаемых долговых обязательств с уста­новлением иных условий обслуживания долгов и сроков их по­гашения. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Этот способ регулирования задолженности весьма распрос­транен в современных условиях.

Рассмотрим возможные схемы реструктуризации долговых обязательств:

1. Списание долга. Если обязательства страны превышают ее ожидаемую платежеспособность, то возможно частичное или полное списание задолженности. Внешний долг выступает в качестве пропорционального налога, так как дополнительные доходы государства направляются не собственным гражданам, а кредиторам. Это дестимулирует усилия государства в улучше­нии экономического состояния. Во-первых, правительство ме­нее заинтересовано проводить жесткую экономическую поли­тику, предусматривающую непопулярные меры, так как основ­ная часть дивидендов от такой политики все равно пойдет кре­диторам. Во-вторых, большой долг негативно отражается на благосостоянии граждан из-за увеличения налогового бремени и снижения инвестиционной активности.

Этот вариант реструктуризации государственной задолжен­ности предполагает достаточно жесткие условия отбора претен­дентов на списание долгов. Существует несколько критериев для указанной процедуры. Так, в соответствии с Неаполитанскими соглашениями промышленно развитых стран мира страна — кандидат на списание долгов должна удовлетворять одному из следующих условий: ВВП на душу населения не превышает 500 долл. в год или отношение приведенной стоимости долга к ежегодному объему экспорта превышает 350%. Кроме того, в течение трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским клубом кредиторов, и их правительствам необходимо достигнуть кон­сенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуриза­ции иных категорий долга.

В случае выполнения всех этих условий государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности. В качестве других критериев рассматривается возможность ис­пользования следующих показателей: приведенная стоимость долга должна превышать 280% от налоговых сборов, отноше­ние годового экспорта к ВВП должно превышать 40%, отноше­ние налоговых сборов к ВВП — более 20%. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых то­варных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических миниму­мов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% от его первоначального объема.

Вместе с тем процедура списания зачастую сталкивается с определенными препятствиями со стороны некоторых госу­дарств-кредиторов, не преследующих никаких глобальных по­литических интересов. К таким странам относятся, например,

Нидерланды, Скандинавские страны. Для данных государств в качестве основного приоритета выступает получение от прове­дения подобных акций максимальной экономической прибы­ли. Именно поэтому случай каждого государства доскональ­но изучается, а процесс списания долга идет достаточно мед­ленно.

На данный момент в числе претендентов на списание долга числятся преимущественно африканские (Нигер, Чад и т.д.), а также некоторые латиноамериканские (Никарагуа, Гондурас, Боливия) и азиатские (Вьетнам) страны.

2. Выкуп долга. Некоторые страны-должники имеют в акти­ве значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экс­портных отраслей. В таком случае можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на открытом рын­ке. Это позволило бы на рыночных условиях сократить общий объем государственного долга без принятия кредиторами каких- либо согласованных решений. Решение о выкупе принимается с согласия кредиторов. Если снижение долгового бремени уве­личивает вероятность выплат, то кредиторы согласятся на вы­куп долга. При этом их потери, вызванные отказом от получе­ния полной суммы кредита, перевешиваются улучшением пер­спектив возврата долга.

Однако эта практика не приветствуется международными кредиторами государств, особенно если она применяется в от­ношении долговых обязательств, номинированных в иност­ранной валюте, в связи с тем что получаемые страной кредиты, как правило, ориентированы на поддержку реального сектора экономики, а не на проведение интервенций на рынке госдол­га. В целом подобные операции, по мнению многих экспертов, нивелируют саму идею выпуска долговых обязательств и часто свидетельствуют о непродуманной экономической политике государства. Вместе с тем полностью отрицать необходимость такого рода методов регулирования рынка государственного долга также нельзя.

3. Секьютеризация. Наиболее популярной схемой реструк­туризации долгов в последнее десятилетие стал обмен «проблем­ных» долговых обязательств на новые. Основная идея секьюте- ризации состоит в том, что страна-должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непос­редственно обмениваются на старый долг, либо продаются; в случае продажи вырученные средства направляются на выкуп старых обязательств.

Цели, преследуемые таким обменом (помимо «удлинения» долга), достаточно очевидны. Во-первых, это реструктуризация госдолга в пользу его «внешней» части, что на определенном этапе отвечает интересам правительства, позволяя инвесторам вместе с тем избежать «курсового» риска. Во-вторых, монетар­ные власти изменяют структуру лишь внешнего долга (в част­ности, при обмене Brady bonds они избавляются от необходи­мости держать часть средств в US T-Bills, которые обычно слу­жат обеспечением этих бумаг); инвесторы же при этом получают возможность обменять имеющиеся у них долговые обязатель­ства на более доходные, хотя и более рискованные (иногда вслед­ствие более длительного срока обращения, иногда ввиду отсут­ствия обеспечения), инструменты.

4. Обмен госдолга на акции национальных предприятий. Одной из наиболее известных рыночных схем реструктуризации го­сударственного долга является предоставление кредиторам пра­ва продажи долгов с дисконтом за национальную валюту, на которую впоследствии можно приобрести акции национальных компаний. Чаще всего используется непосредственный обмен долгов на акции компаний, находящихся в государственной собственности.

Различают также соглашения с Парижским и Лондонским клубами кредиторов. В Парижском клубе предметом соглаше­ния являются государственные кредиты или кредиты, предос­тавленные под государственные гарантии. В Лондонском же клубе речь всегда идет о реструктуризации сроков погашения частных кредитов, выданных коммерческими банками.

Переговорный процесс между Российской Федерацией и сообществом кредиторов (сначала советских, а затем и россий­ских) начался сразу же после распада СССР в конце 1991 г.

Задолженность странам — участницам Парижского клуба к концу 1992 г. составила 35,8 млрд долл. Значительный объем платежей в счет обслуживания внешнего долга бывшего СССР, приходившихся на 1992—1993 гг., вынудил российское прави­тельство обратиться в Парижский клуб с просьбой об их ре­структуризации. При этом Правительство РФ сделало заявление, в котором признало внешние долги бывшего СССР и подтвер­дило свое намерение погашать их в полном объеме. В заявле­нии были определены виды задолженности, отнесенные к внеш­нему долгу бывшего СССР.

В результате переговоров 2 апреля 1993 г. между Российской Федерацией и странами — участницами Парижского клуба было подписано соглашение, в соответствии с которым текущие пла­тежи России реструктурировались и должны были осуществ­ляться до 1999 г. К данному периоду можно отнести и получе­ние первого кредита МВФ (1 млрд долл.).

В 1994—1996 гг. Россия заключила еще три соглашения с Па­рижским клубом о реструктуризации текущих платежей в счет обслуживания внешнего долга бывшего СССР. В соответствии с новыми графиками рассрочка этих платежей составляла 10— 15 лет. Очевидно, что реструктуризация платежей Парижскому клубу всегда вызывала включение тех процентов, которые Рос­сия не могла выплатить своевременно, в состав основного дол­га, и поэтому общая сумма внешнего долга в виде задолженно­сти перед странами — участницами Парижского клуба в это вре­мя даже нарастала. Несмотря на то что СССР уже перестал существовать, его долг фактически увеличился на сумму капи­тализированных процентов.

В апреле 1996 г. договоренности с Парижским клубом были дополнены всесторонним соглашением, по которому Россия должна в общей сложности (включая предварительные догово­ренности) выплатить кредиторам Парижского клуба сумму по­рядка 38 млрд долл. Из них — 15% должны быть выплачены в течение последующих 25 лет вплоть до 2020 г., а оставшиеся 55%, включавшие наиболее краткосрочные обязательства перед чле­нами Парижского клуба, — в течение 21 года. При этом рест­руктурированный номинал долга погашается нарастающими платежами начиная с 2002 г. Объем задолженности перед стра­нами — участницами Парижского клуба на 1 октября 2004 г. составил 47,7 млрд долл.

Примерно в этот же период проводились переговоры по реструктуризации долга перед членами Лондонского клуба. В 1996 г. с Лондонским клубом было заключено соглашение о реструктуризации долгов СССР банкам на условиях, предусмат­ривающих выплату долга за 25 лет. Процесс выверки всех пер­воначальных кредитных соглашений окончательно завершил­ся в конце 1997 г., когда Внешэкономбанк непосредственно приступил к долгосрочной реструктуризации советского долга на общую сумму в 32,3 млрд долл. Для урегулирования про­центной задолженности России был осуществлен выпуск спе­циальных процентных облигаций. В 2000 г. кредиты и выпу­щенные процентные облигации были переоформлены в обли­гации государственного внешнего займа Российской Федерации с конечными сроками погашения в 2010 и 2030 гг. При этом спи­сание задолженности составило более 35%, или около 10 млрд долл. Подписанный договор о реструктуризации предусмат­ривал погашение основной части долга (22,5 млрд долл.) в те­чение 25 лет. При этом первые семь лет Россия должна вы­плачивать лишь проценты, общий объем которых составляет 6 млрд долл.

Достигнуты договоренности об урегулировании задолжен­ности СССР странам бывшего СЭВ, Южной Кореи, Объеди­ненным Арабским Эмиратам и некоторым другим государствам. Здесь основным инструментом урегулирования выступает ме­тод погашения долга товарными поставками. Реструктуризация внешнего долга (прежде всего, отсрочка на 25 лет в выплате ос­новного долга участникам Парижского и Лондонского клубов) на время смягчила кризис с выплатой внешней задолженности, но принципиально не решила его.

В техническом плане различается реструктуризация, вклю­чающая и не включающая списание долгов. Соглашения о ре­структуризации, как с Парижским, так и с Лондонским клуба­ми, не включают списание долгов. Это вытекает из того, что Россия не относится к беднейшим странам с высокой задол­женностью и обладает огромными сырьевыми ресурсами. Час­тичное списание долга странами-кредиторами ведет не только к снижению размера российской задолженности, но и к умень­шению сумм платежей по обслуживанию долга. Однако этому преимуществу противостоит потеря кредитоспособности, так что страны, которым частично списан долг, сталкиваются с про­блемой получения новых кредитов. Но такая проблема перед Россией не стоит. Значит, облегчение российского платежного баланса может быть достигнуто с помощью таких инструмен­тов, как отсрочка погашения задолженности и выплат процен­тов по кредитам на основе соглашений о реструктуризации. Кроме того, за счет отсрочки по долгам СССР к процессу ре­структуризации долга могут быть привлечены новые договоры.

Однако реструктуризировать весь долг практически невоз­можно.

Конверсия. Долгосрочная реструктуризация внешнего долга России Парижскому и Лондонскому клубам кредиторов прин­ципиально не решила проблему внешней задолженности быв­шего СССР, правопреемником по которой выступает Россия. Поэтому основная задача управления государственным долгом России в настоящий период — изменение долговой стратегии и переход от курса на отсрочку платежей к курсу на сокращение долга.

И здесь целесообразно обратиться к современному мирово­му опыту конверсионных финансовых методов урегулирования внешней задолженности как наиболее гибких и адекватных со­временному состоянию и кредитным возможностям России. Под конверсией принято понимать все механизмы, обеспечи­вающие замещение внешнего долга другими видами обяза­тельств, менее обременительных для экономики государства- должника.

Финансовый механизм конверсионной схемы состоит в лик­видации части внешней задолженности путем ее обмена на на­циональные активы — национальную валюту, облигации, ак­ции, товары, финансовые активы и т.д.

Преимущество крупномасштабных конверсионных опера­ций в том, что наряду с облегчением долгового бремени они могут способствовать притоку прямых иностранных инвести­ций на развитие приоритетных экспортных и импортозамеща­ющих производств, проведение приватизации, реформирова­ние финансовой сферы, а также затормозить отток капитала из страны и стимулировать его возвращение. Необходимой пред­посылкой для введения программы конверсии долга является завершение процесса переоформления задолженности.

Наиболее приемлемыми для России могут быть следующие варианты конверсии.

1. «Долг в обмен на экспорт». В данной схеме принципиально важной является качественная характеристика экспорта. Долг необходимо обменивать на экспорт не сырья и материалов, а машинотехнической и иной готовой продукции. Это позволит поддержать конкурентоспособные внутренние производства, сохраняя при этом рабочие места, обеспечивая поступление налогов и финансируя инвестиционные затраты производите­лям, содействуя увеличению их экспорта на уже традиционные рынки и освоению новых рынков сбыта, одновременно помо­гая бюджету расплатиться по внешним долгам.

Для России важна поддержка отраслей, имеющих значитель­ный экспортный потенциал: космической, авиационной, алю­миниевой промышленности и др., которые могут способство­вать росту экономики в целом. В настоящее время на внешних рынках можно успешно реализовывать продукцию бывших рос­сийских оборонных предприятий, занимающихся разработкой и выпуском изделий, соответствующих современному мирово­му уровню или превышающих его. В первую очередь это отно­сится к тем предприятиям, которые выпускают волноводные голограммы, небольшие ядерные реакторы, лазерную аппара­туру, авиационные двигатели на криогенном топливе, биохром- ные пленки и т.д. Конкретизация указанных параметров явля­ется предметом переговоров между страной-заемщиком и кре­диторами. При этом существуют возможности для выгодного торга. Выигрыш России зависит от выбора поставляемых това­ров, объемов поставок, применяемого курса валюты, уровня скидок. Эти возможности необходимо использовать.

2. «Долг в обмен на налоги». Необходимой предпосылкой для конверсии долга в налоги является законодательное установле­ние налоговых льгот для инвесторов—держателей внешнего дол­га России. Положения закона о налоговых льготах должны быть разработаны таким образом, чтобы уплата налога на прибыль (и/или других налогов) инвесторами была возможной путем зачета российских внешних долговых обязательств в пропор­ции, при которой бы большая сумма налога погашалась мень­шей суммой внешнего долгового обязательства. Например, две денежные единицы из общей суммы налога будут засчитывать- ся при предъявлении одной денежной единицы долгового обя­зательства. Тем самым у потенциального инвестора возникнет реальный стимул осуществить инвестиции. При реализации конверсионной схемы «долг в обмен на налоги» Россия факти­чески будет погашать свой внешний долг за счет доходов, кото­рые без установления данных налоговых льгот не возникнут вообще, так как у инвесторов не появится стимула осуществ­лять новые инвестиции.

3. «Долг в обмен на облигации». Этот вариант особенно важен, поскольку по договору с Лондонским клубом и другими орга­низациями кредиторов процентные ставки за кредиты являют­ся «плавающими». Кроме того, с 1999 г. почти в 2 раза вырос объем погашений и процентных выплат по внешним кредитам. Возможности обмена плавающих ставок на фиксированные фактически позволяют неявно конвертировать долги России в форму еврооблигаций. Помимо экономии стоимости обслужи­вания выпуск еврооблигаций даст возможность смягчить эф­фект вытеснения частных инвестиций. Поэтому размещение внешнего долга должно, в принципе, благоприятно сказаться на внутренних инвестициях. Кроме экономии внутренних сбе­режений, большая часть которых высвобождается для внутрен­него инвестирования, успешное размещение внешних займов дает положительный сигнал для прямых и портфельных иност­ранных инвестиций. Наряду с этим увеличение внешних госу­дарственных займов обусловливает положительный внешний эффект, так как отечественные банки и фирмы начинают при­влекать иностранный капитал, причем не имея формальных ог­раничений на ежегодные объемы заимствований, с которыми сталкивается правительство. Если бы рыночная эмиссия госу­дарственного долга проходила только внутри страны, то суще­ствующие кредитные рейтинги не позволяли бы размещать ча­стные обязательства на мировых финансовых рынках.

4. «Долг в обмен на собственность». Одной из перспективных и приемлемых для нас является данная конверсионная схема, проводимая в рамках приватизации. Речь прежде всего идет о возможности использовать для сокращения долгового бремени обмен советских и российских долговых обязательств на акции приватизированных предприятий.

5. «Долг в обмен на долг». Здесь подразумевается обмен совет­ских долгов Парижскому клубу на долги России третьих стран. Речь идет о своего рода политическом взаимозачете. Наши долги Парижскому клубу погашаются путем уступки ему Россией сво­их требований на долги третьих стран, а далее Парижский клуб их либо реструктуризирует, либо списывает. Для нас подобный вариант беспроигрышен.

Таким образом, можно использовать множество технологий уменьшения бремени внешней задолженности, но при этом без реструктуризации не обойтись.

Влияние внешнего долга на национальную экономику. Чем об­ременительнее для страны накопленный внешний долг, тем в большей мере его обслуживание вовлекается во взаимодействие с функционированием всей национальной экономики и ее фи­нансовой сферы.

Если рассматривать характер взаимодействия внешних за­имствований с соответствующими сферами экономики страны, то прежде всего важен характер опасности чрезмерного роста внешнего долга с позиций государственного бюджета, денеж­но-кредитной системы, международной кредитоспособности страны. Для государственного бюджета в трехэтапном кредит­ном цикле (привлечение, использование, погашение) неблагоп­риятные последствия чрезмерного возрастания внешнего долга связаны в основном со стадией его погашения; новые же займы для текущего бюджетного периода, наоборот, сулят возможность ослабить нагрузку на налоговые и другие обычные доходные источники, позволяют более гибко маневрировать на всех ста­диях бюджетного процесса. В то же время неблагоприятно мо­жет складываться график платежей по внешнему долгу. В любом случае степень и последствия взаимодействия зависят главным образом от относительной величины накопившегося внешнего долга.

У платежного баланса аналогичный характер взаимодействия с долговым циклом: на смену желанным дополнительным ва­лютным поступлениям приходит период расплаты по долгу. Здесь в целом высокая степень взаимодействия, поскольку именно сальдо по текущим статьям платежного баланса может выступать основным ограничителем во внешних заимствова­ниях и управлении инвалютным долгом, а при определенных обстоятельствах — даже диктовать необходимость отсрочки дол­говых платежей. В условиях обременительного внешнего долга существенно возрастают трудности в укреплении доверия к на­циональной валюте, противодействии инфляции, обеспечении необходимыми валютными резервами и валютной конвертиру­емости. Особое место при этом занимает вопрос о возможных неблагоприятных последствиях в случае чрезмерной девальва­ции национальной валюты, относительном занижении ее ре­ального курса. Увеличение в подобных условиях реального бре­мени платежей по внешнему долгу подтверждается практикой ряда стран.

Ограничителем размеров внешних заимствований может служить установка на поддержание в определенных пределах показателей долговой зависимости, используемых в мировой практике, в том числе на основе сопоставления задолженности и долговых платежей с ВВП и экспортом. Необходимо учиты­вать, что для России, как и для других стран с большой терри­торией, объективно закономерен относительно низкий удель­ный вес экспорта в национальном продукте. Именно по этой причине, а также из-за неполной еще интеграции в мировую экономику нам, видимо, следует отдавать предпочтение не ВВП, а экспорту в качестве базы для индикатора уровня долговой за­висимости.

Для оценки остроты долговой проблемы существуют разные критерии. Наиболее типичные из них связывают размер долга и потребности его погашения и выплаты процентов с величи­ной экспорта, от которого зависят потенциальные возможнос­ти обслуживания кредитов.

Границей опасности считается превышение суммы долга по сравнению с экспортом в два раза, повышенной опасности — в три раза.

Сложнее ситуация с проблемой погашения долга и уплаты процентов по нему. Границей опасности считается отношение процентных платежей к экспорту 15—20%, границей повышен­ной опасности — 25—30%.

Однако проблема требует постоянного внимания и контро­ля. Посильность к тому времени погашения долга будет зави­сеть от следующих основных факторов: масштабов роста про­изводства и доходов бюджета, темпов роста экспорта, обеспе­чения устойчивого активного сальдо торгового и платежного балансов и накопления валютных резервов.

Особого внимания требует ограничение наращивания нового долга. Целесообразно также использовать при необходимости такую форму уменьшения задолженности, как продажа в обмен на долг части акций российских предприятий. При оценке вли­яния государственного долга на экономику страны и перспек­тивы экономического роста взгляды российских экономистов расходятся полярным образом.

Долговые платежи ведут к увеличению темпов экономичес­кого роста. На основании данных международной статистики как общее правило можно зафиксировать отсутствие статисти­чески достоверной связи между бременем обслуживания госу­дарственного внешнего долга и темпами экономического рос­та. Иными словами, международные сравнения не подтверж­дают справедливость гипотезы, согласно которой более высо­кие долговые платежи ведут к замедлению темпов экономичес­кого роста и, следовательно, к снижению уровня жизни насе­ления.

Если связь между упомянутыми показателями и существует, то скорее обратного характера. Речь идет о сравнительно не­большой группе стран с высокими значениями положительно­го сальдо текущих операций (более 5% ВВП) и низкими значе­ниями монетизации экономики (коэффициент монетизации менее 25% ВВП).

В этих странах работает механизм «голландской болезни». Появление значительного по размерам положительного сальдо платежного баланса приводит к существенному притоку инос­транной валюты, что сопровождается увеличением денежной массы, а следовательно, и повышением внутренних цен и ре­ального курса национальной валюты. Скорость увеличения ре­ального валютного курса возрастает при низких значениях мо­нетизации экономики. Ослабление международной конкурен­тоспособности национальной экономики в этом случае может быть замедлено при проведении властями активных операций по стерилизации части поступающей в страну валюты, одним из наиболее эффективных видов которых выступают обслужи­вание и погашение внешнего долга.

Поэтому, как это ни покажется на первый взгляд парадок­сальным, страны, наиболее агрессивно проводившие политику обслуживания и погашения внешнего долга, имели, как прави­ло, и более высокие темпы экономического роста и обеспечи­вали тем самым наиболее благоприятные макроэкономические условия для повышения уровня благосостояния своего населе­ния. Другие же страны, оказавшиеся в ситуации «голландской болезни», но не проводившие активную политику по обслужи­ванию и погашению внешнего долга, а, наоборот, наращиваю­щие внешние заимствования (чистые платежи по внешнему долгу были отрицательными), как правило, имели и более низ­кие темпы экономического роста и при прочих равных услови­ях — более низкие темпы повышения уровня благосостояния своего населения.

Таким образом, международные сопоставления позволяют заключить, что в целом гипотеза о наличии отрицательной свя­зи между величиной долговых платежей и темпами экономи­ческого роста статистическими данными не подтверждается. В то же время для относительно небольшой группы стран с вы­сокими значениями сальдо текущего баланса и низкими пока­зателями монетизации экономики такого рода связь является положительной и статистически значимой.

Тот факт, что долговые платежи, как правило, не препятству­ют экономическому росту, не означает, что их не следует осу­ществлять. Более того, в странах, к которым принадлежит и Россия, платежи по внешнему долгу выступают в качестве од­ного из факторов экономического роста.

Выпуск государственных долговых обязательств в кратко­срочной перспективе способствует росту внутреннего спроса на товары и услуги и соответственно благосостоянию населения. В долгосрочной перспективе, чтобы погасить долг, государ­ственные власти будут вынуждены увеличивать налоговое бре­мя или снижать расходы бюджета. При увеличении налогооб­ложения государственный долг может превратиться в механизм перераспределения национального дохода.

Такое перераспределение будет осуществляться по следую­щим направлениям. Во-первых, долговое финансирование де­фицита бюджета изменяет структуру налогообложения различ­ных поколений: экономическое положение современного улуч­шается, а будущих — ухудшается. Во-вторых, в то время как благосостояние налогоплательщиков в целом снижается, кре­диторы-государства повышают его за счет процентных доходов по обязательствам.

Сокращение национального дохода и падение уровня жизни населения могут наблюдаться при привлечении внешних креди­тов и займов. При этом внешний долг сокращает величину на­ционального дохода на сумму процентных выплат в пользу зару­бежных кредиторов. Общепризнанно мнение, что перераспре­деление должно осуществляться в направлении от материально более обеспеченных групп населения к менее обеспеченным.

Поэтому неоднозначным представляется перераспределение доходов между поколениями. В силу технологического прогрес­са величина доходов населения и потребления им товаров и ус­луг со временем возрастает. В этом случае государственный долг выравнивает потребление современных и будущих налогопла­тельщиков. Вместе с тем существует мнение: насколько справед­лива такая политика по отношению к будущим поколениям? При отсутствии экстраординарных событий, например войн, каждое поколение должно самостоятельно обеспечивать себя.

И, наконец, недопустимо снижение национального дохо­да, которое происходит, если процентные ставки по внешним обязательствам страны-дебитора превышают темпы роста ее экономики. Это сопровождается уменьшением внутренних сбе­режений и накоплений, обусловливающим замедление эконо­мического роста и падение уровня жизни. Между тем в опреде­ленных условиях государственный долг способен оказывать позитивное воздействие на благосостояние потребителей. Если реальные процентные ставки по долговым обязательствам ниже или равны среднему темпу роста национального производства, то нет необходимости увеличивать налоговое бремя с целью обслуживания долга. Источником выплат в данном случае яв­ляется рост налоговой базы бюджета.

Однако в странах с развивающейся или переходной эконо­микой, включая Россию, процентные ставки по государствен­ному долгу значительно превышают темпы экономического роста. Поэтому при исчерпании возможностей для новых за­имствований и рефинансирования долга повышается налого­обложение. В этом случае долг негативно влияет на объем и структуру распределения национального дохода. При этом в за­висимости от структуры долга перераспределение националь­ного дохода может сопровождаться или даже полностью заме­щаться его снижением.

На примере США и России можно оценить масштабы влия­ния долга на величину национального дохода. По данным Фе­деральной резервной системы США, в 1994—1999 гг. в этой стра­не среднегодовой объем государственных ценных бумаг в обра­щении составил 5,4 трлн долл., в том числе в собственности частных инвесторов — 3,7 трлн долл. Средняя номинальная про­центная ставка по краткосрочным обязательствам Казначейства в этот период равнялась 5,1% в год, темпы инфляции по индек­су потребительских цен составляли 2,4% годовых. В этом слу­чае средняя реальная процентная ставка равна 2,7% годо­вых (5,1—2,4%). Внутренним инвесторам принадлежит около 60% общего объема государственных ценных бумаг, находя­щихся в собственности частных владельцев. Таким образом, номинальные процентные доходы внутренних инвесторов со­ставляют около 113 млрд долл. ежегодно (3,7 трлн долл. х 60% х х 5,1%). Среднегодовые темпы роста реального ВВП США в 1995—1999 гг. были равны 3%. Следовательно, в США государ­ственный долг способствует росту благосостояния владельцев ценных бумаг. Перераспределения национального дохода при этом не происходит.

Совершенно иное влияние на национальный доход и благо­состояние населения оказывает государственный долг России. Определяющее значение в нашей стране имеет внешний долг. По данным Министерства финансов РФ, на 1 января 2005 г. он равнялся 110,5 млрд долл. Средняя стоимость его обслужи­вания составляет 6—7% годовых. Поскольку начиная с 1999 г. правительство проводит политику снижения долга, основны­ми выплатами по нему являются налоговые и иные доходы бюджета.

Согласно графику выплат по внешнему долгу в 2001— 2010 гг. объемы ежегодных платежей в пользу иностранных кредиторов составят от 14 до 20 млрд долл. Даже при благоприятной дина­мике ВВП и увеличении реального курса рубля их осуществле­ние потребует не менее 4—6% ВВП России. Именно в таких масштабах оцениваются социально-экономические потери в виде сокращения национального дохода и внутреннего потреб­ления товаров и услуг.

Таким образом, в России также не происходит перераспре­деления национального дохода в результате обслуживания го­сударственного долга. Отличие от США заключается в том, что в России долг способствует снижению национального дохода. Невысокий уровень доходов населения, а также структура их распределения препятствуют сохранению качества трудовых ресурсов и развитию человеческого капитала, ограничивая воз­можности для экономического роста. При этом на основании сделанных оценок государственный долг является одним из ос­новных факторов, сдерживающих увеличение уровня жизни и благосостояния страны.

Исходя из изложенного можно прийти к выводу, что из мно­жества альтернативных стратегий управления внешним долгом наиболее эффективной (минимизирующей совокупные издер­жки и максимизирующей сокращение номинального объема долга и ускорение экономического роста) представляется сле­дующая стратегия:

• в отношениях с кредиторами — отказ от пересмотра ныне действующего графика платежей;

• применительно к графику платежей — осуществление фактических выплат в соответствии с ныне действующим графиком;

• по объему платежей — равенство чистых выплат по долгу полным выплатам;

• по источникам средств платежа — бюджетные доходы;

• по видам средств платежа — денежные средства в налич­ной форме.

Источник