Евросоюз помогает ближним и дальним своим
Какой вклад Брюссель вносит в борьбу с гуманитарным кризисом
По данным Центра мониторинга внутреннего перемещения (IDMC) и Норвежского комитета по беженцам (NRC), к числу внутренне перемещенных лиц (то есть вынужденных сменить место проживания, но оставшихся в родной стране) относятся (по данным на конец 2016 года) 40,3 млн. человек — это почти в два раза больше, чем было в 2000 году. Что же касается тех, кто по разным причинам был вынужден покинуть родину, то их сейчас 22,5 млн. (данные агентства ООН по делам беженцам). Еще 2,8 млн. человек являются соискателями статуса беженца.
По данным исследовательского центра Development Initiatives, в 2016 году правительства разных стран мира и институтов ЕС выделили на гуманитарную помощь $20,3 млрд. Любопытно, что совокупная доля европейских стран в общем объеме составила 53%. При этом государства ЕС за год стали заметно щедрее: например, Германия выделила на 109% больше, Бельгия — на 58%, Дания — на 51%, Франция — на 41%. Таким образом, Евросоюз укрепился в роли ведущего донора гуманитарной помощи в мире. И останавливаться на достигнутом он не намерен.
Как сообщается на сайте Еврокомиссии, затраты на гуманитарную помощь составляют около 1% от общего бюджета ЕС. В пересчете на население Евросоюза, речь идет о финансовой нагрузке на каждого жителя всего в €2. При этом в результате набирается сумма, которая позволяет ежегодно оказывать в той или иной степени помощь более чем 120 млн. человек. То есть почти всем нуждающимся в такой поддержке.
Помощь по всем фронтам
Вопросы гуманитарной помощи населению решаются в ЕС в рамках Генерального Директората Еврокомиссии по вопросам гуманитарной помощи и гражданской защиты (ECHO). Структура была создана еще в 1992 году, и за 26 лет работы помощь была доставлена более чем в 110 стран. География максимально широка. При этом в принятом в конце прошлого года Еврокомиссией плане («Общие рекомендации по операционным приоритетам в гуманитарной помощи на 2017 год») к странам с наиболее серьезной ситуацией причислены три — Ирак, Сирия и Йемен.
Евросоюз — ведущий донор гуманитарной помощи сирийцам. С начала кризиса на эти цели было выделено более €9 млрд. В конце прошлого года посол ЕС в РФ Вигаудас Ушацкас рассказал агентству ТАСС: «Благодаря помощи со стороны Европейского союза почти 2 млн. человек получили доступ к питьевой воде и предметам санитарии и гигиены. 850 тыс. человек получили продукты питания. Больше 1 млн. человек получили предметы первой необходимости и кров. 350 тыс. детей получили защиту в рамках специальных программ». При этом масштабы и показатели будут лишь расти. Это, в частности, дала понять в июле глава европейской дипломатии Федерика Могерини. После переговоров с министром иностранных дел РФ Сергеем Лавровым она рассказала: ЕС будет готов доставить гуманитарную помощь в согласованные РФ и США зоны деэскалации в Сирии, если они в результате станут реальностью.
Если в Сирии ситуацию не удается стабилизировать шесть лет, то в Ираке — все 14. Только с 2015 года ЕС потратил на гуманитарные нужды иракского населения €340 млн. Эта сумма включает в себя €30 млн., решение о выделении которых было принято в середине июля. «Конец военной кампании по освобождению Мосула (город был цитаделью запрещенного в РФ «Исламского государства — Ъ) знаменует собой начало новой фазы международной поддержки Ирака», — заявил тогда еврокомиссар по гуманитарной помощи и антикризисным мерам Христос Стилианидис.
Наконец, в Йемене — беднейшей стране Ближнего Востока и Северной Африки — как сообщается на сайте Еврокомиссии, почти 50% населения живет за пределами черты бедности. И конца политической нестабильности, вооруженным конфликтам и плохой экономической ситуации пока не видно. Пытаясь хотя бы немного улучшить жизни йеменцев, ЕС с 2015 года выделил в виде гуманитарной помощи €171 млн.
Наконец, в ECHO особо подчеркивают, что немалое внимание уделяют «забытым конфликтам», которые «вышли из поля внимания СМИ и общественности». На них расходуется один евро из семи. К этой категории Брюссель относит, в частности, массовое бегство из Мьянмы в Бангладеш, ситуацию с беженцами народности сахрави на юге Алжира, конфликты на севере Пакистана и в мьянманском штате Качин.
Данные за январь-март 2017 года.
Источник: Eurostat
Накормить и обучить
Говоря о гуманитарной помощи, чаще всего люди имеют в виду поставки продовольствия и медикаментов в охваченные кризисами или пострадавшие от стихийных бедствий районы. Это направление действительно крайне важно: в 2016 году в мире 108 млн. человек страдали от проблем с продовольствием (в 2015 году их было 80 млн.). С 2010 года Евросоюз поддержал более 100 млн. человек, входящих в эту категорию. При этом ЕС не только занимается поставками еды в пострадавшие районы, но и — когда это представляется более эффективным — снабжает живущих там людей валютой или ваучерами. Кроме того, как следует из информации на сайте ECHO, Еврокомиссия часто руководствуется принципом, что лучше дать удочку, а не рыбу — в частности, снабжает фермеров семенами и различными инструментами.
Ключевая статья расходов ECHO — помощь временно перемещенным лицам и беженцам. В 2016 году на это было направлено €1972 млн., то есть около 87% бюджета. Помощь людям оказывалась в 56 странах (в первую очередь, в Турции, Греции, Сирии, Ираке и Южном Судане).
В случае необходимости ECHO способствует строительству инфраструктуры в пострадавших от стихийных бедствий или войн районов, а также безвозмездно предоставляет партнерам транспортные услуги. В африканских странах, например, действует подразделение ECHO Flight. Финансируется и Гуманитарная воздушная служба ООН (UNHAS).
Кроме того, ECHO занимается программами по расширению доступа населения к чистой воде (в 2016 году было потрачено €150 млн). Сотрудники Генерального Директората работают над улучшением ситуации со здравоохранением (€200 млн. из бюджета ECHO в прошлом году, то есть около 30% от общемировых трат) и образованием. По данным ЮНИСЕФ, по причине различного рода ЧП в школы не могут ходить 75 млн. детей. При этом сейчас на образование идет менее 3% от общего объема финансирования гуманитарной деятельности. ЕС подал пример остальным, направив на образовательные гуманитарные цели все деньги, полученные в 2012 году от Нобелевской премии мира. При этом с тех пор объемы финансирования растут. С 2012 по 2016 годы Евросоюз направил на образовательные программы €132 млн. Финансирование проводится через партнеров ЕС среди НКО, международных организаций и агентств ООН . В результате такой деятельности к концу 2016 года проектами было охвачено около 4 млн. детей в 50 странах мира.
На сайте ECHO представлены некоторые конкретные примеры того, как помощь Евросоюза достигла своей цели. «Ярослав и Настя были вынуждены покинуть свои дома, когда на Украине разразился конфликт. Но они смогли продолжить свое образование в новой школе, работающей благодаря поддержке ЕС и ЮНИСЕФ, — говорится в анонсе к одному из видеороликов. — На этом видео они приглашают пользователей социальных сетей к распространению сообщения о важности образования. Делитесь вашими любимыми школьными фото в соцсетях, используя хэштег #EmergencyLessons». На той же странице содержится и другой призыв — отправлять истории о любимых учителях, как это сделала другая юная жительница Донбасса, Ева.
Впрочем, как бы важна ни была ликвидация последствий ЧП, не менее (а, возможно, и более) значимо их предупреждение. Еще в 1996 году Еврокомиссией была запущена программа подготовки к стихийным бедствиям DIPECHO. Ее главные цели — укрепление способности населения переживать катаклизмы (например, благодаря превентивному обучению на тренингах), снижение рисков возникновения угроз (в частности, посредством организации систем раннего оповещения) и облегчение последствий ЧП. В 2016 году на эти цели было потрачено €175 млн. — около 9% от общего бюджета ЕС на гуманитарную деятельность. Например, в июне ECHO провело двухдневный практический семинар в Грузии, на котором обсуждались результаты реализации Программы по обеспечению готовности к природным и техногенным катастрофам по всему Южному Кавказу.
Работа ведется не только в самих зонах чрезвычайных ситуаций и военных действий. Так, Еврокомиссия активно поддерживает программы, направленные на разъяснение жителям разных регионов принципов международного гуманитарного права (МГП), а также спонсирует деятельность адвокатов, которые ведут связанные с МГП дела. Кроме того, ECHO ведет международную программу EU Aid Volunteers, обучая волонтеров и оказывая им всяческую поддержку. В планах на ближайшее будущее — создание социальной сети для волонтеров, которая позволит им налаживать контакты друг с другом и с различными организациями, а также делиться своими историями.
Несмотря на всю активность ECHO, в одиночку справиться проблемами гуманитарного характера ей — как и кому бы то ни было еще — не под силу. Понимают это и в Брюсселе: в разных регионах мира Генеральный Директорат Еврокомиссии по вопросам гуманитарной помощи и гражданской защиты работает более чем с 200 организациями и агентствами.
При этом в последние годы к международным игрокам пришло понимание необходимости поистине глобальных усилий. Ярким проявлением этого стал Всемирный саммит по гуманитарным вопросам, состоявшийся в Стамбуле 23–24 мая 2016 года. В нем приняли участие делегаты из 180 стран, более полусотни глав государств и правительств, эксперты, представители бизнеса и некоммерческих организаций. По словам заместителя генсека ООН по гуманитарным вопросам Стивена О`Брайена, задачей участников саммита было «формирование общей цели — активизировать политическую волю и собрать ресурсы, необходимые для предоставления гуманитарной помощи».
В результате участники саммита не только заявили о новых планах по выделению средств на гуманитарные нужды (страны ЕС взяли на себя более сотни индивидуальных обязательств, касающихся разных направлений работы), но и пришли к так называемой «большой сделке» (Great Bargain). Речь идет о перестройке системы оказания гуманитарной помощи — в частности, о сокращении административных издержек и о том, чтобы больше денег попадало непосредственно в руки нуждающихся. Помимо этого, как пояснял Стивен О`Брайен, задача состоит в том, чтобы «доноры воспринимали гуманитарную акцию и гуманитарное развитие как инвестицию, то есть, чтобы это были не просто бесконечные гранты, а финансовый вклад в развитие».
Пока лозунг проводившейся в рамках стамбульского саммита кампании «Одно человечество — общая ответственность» звучит наивно. Но, судя по заявлениям доноров гуманитарной помощи, настрой на его воплощение в жизнь вполне серьезен. Во всяком случае, как минимум европейские страны между собой уже договорились: отвечая на «сегодняшние глобальные тенденции и вызовы», в июне Евросоюз принял стратегический план сотрудничества с развивающимися странами, цели которого — искоренение бедности в мире и достижение устойчивого развития.
Источник
Дайджест международных публикаций
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
Доклад программного ассистента РСМД Ильи Иванова на международной конференции РУДН «БРИКС: сотрудничество в целях развития».
Сегодня мировая политика не ограничена исключительно вопросами взаимоотношений государств, ведением войны или разрешением конфликтов. С каждым годом всё большее внимание уделяется другим сферам: в частности, содействию международному развитию и гуманитарной помощи [1] . Важной вехой для повышения осведомлённости международного сообщества о важности этих проблем стали Цели развития тысячелетия (ЦРТ), принятые в 2000 г. на следующие 15 лет. Срок выполнения этих целей приближается, возникает необходимость формирования концептуальных основ СМР и гуманитарной сферы после 2015 г. Ввиду расширения количества субъектов в этих областях мировой политики, появления «новых» доноров, возвышения стран БРИКС становится ясно: повестка дня СМР и гуманитарной сферы после 2015 г. будет и должна быть дополнена новыми идеями и подходами, отражающими изменившееся положение дел.
Особое внимание, однако, следует уделить именно гуманитарной сфере, которая включает в себя помощь в условиях катастроф, стихийных бедствий и гуманитарных кризисов – наиболее сложных и опасных ситуаций, требующих быстрого реагирования и эффективной координации. Вопрос роли «новых» доноров и стран БРИКС в этой сфере с каждым годом становится всё более актуальным, во многом из-за того, что именно развивающиеся страны наиболее подвержены гуманитарным кризисам, а их последствия чувствуются наиболее остро именно в странах «глобального Юга». Например, АТР является регионом, наиболее подверженным опасности стихийных бедствий: с 2000 по 2008 гг. на него пришлось 40% всех катастроф, а в 2008 г. 98% всех жертв стихийных бедствий на Земле находили в АТР [2] . Кроме этого, странам приходится приспосабливаться к новым условиям, когда стихийные бедствия становятся сложнее и опаснее ввиду климатических изменений [3] , а гуманитарные кризисы превращаются в комплексные гуманитарные чрезвычайные ситуации, требующие больших ресурсов и усилий для их решения. [4]
«Новые» доноры: классификация, роль, подходы
Под понятием «новые» или «нетрадиционные» доноры чаще всего понимаются страны, не входящие в ОЭСР (вернее, в её Комитет по содействию развитию, КСР). В их число включаются государства-члены БРИКС, а также Мексика, Индонезия, и некоторые другие развивающиеся государства, которые являются не только реципиентами помощи, но и донорами.
Сложно сказать, насколько обоснованно называть этих доноров «новыми». До 2000-х гг. многие страны действительно были скорее реципиентами, а помощь, которую они оказывали, носила ограниченный характер [5] . Россия является исключением из большинства «нетрадиционных» доноров – Советский Союз был одним из основных доноров в 1970-1980-хх гг., а по некоторым подсчётам объём всей помощи (в т.ч. гуманитарной) только в 1986 г. составил 26 млрд. долларов [6] .
На данный момент «нетрадиционные» доноры увеличивают своё присутствие в гуманитарной сфере: если в 2011 г. они занимали 6% всех гуманитарных доноров (0,8 млрд. долларов), то в 2013 г. их вес возрос до 11% (1,4 млрд. долларов) [7] . В целом, заметна тенденция в большем вовлечении «новых» доноров» именно в сфере гуманитарной помощи: ярким примером может служить помощь Японии в 2011 г. после землетрясения и цунами, когда среди основных доноров «нетрадиционные» оказали больше половины всей помощи.
Диаграмма 1. Основные доноры Японии в 2011 г. по типам. [8]
Кроме уровня вовлечённости отличие «нетрадиционных» от «традиционных» доноров заключается в разнице подходов. Так, доноры ОЭСР обычно концептуально базируют свою гуманитарную деятельность на четырёх принципах гуманности, нейтралитета, непредвзятости и независимости, формально записанных в уставе Международного Комитета Красного Креста в 1921 г. [9] , а также на различных документах [10] . Реальность, однако, говорит о высоком уровне политизации помощи стран-членов ОЭСР и том, что страны опираются на свои политические и экономические интересы, а не на гуманитарные принципы. [11]
Политизация помощи новых доноров, однако, ещё выше. Это видно на примере «катастрофной дипломатии» КНР, когда помощь Китая сильно зависит от политических целей. Например, если в 2011 г. Китай был одним из основных доноров (16,5 млн. долларов, на 4 месте среди всех доноров) [12] Японии из-за желания смягчить напряжённость в отношениях, то Филиппинам, с которыми у КНР есть территориальный спор по поводу островов в Южно-Китайском море, в 2013 г. Китай изначально отправил лишь 100 тысяч долларов [13] .
Другая проблема проявляется в концептуальном обосновании гуманитарной помощи – часто «новые» доноры прописывают определённые условия оказания помощи, не соответствующие гуманитарным принципам. Например, в «Концепции участия Российской Федерации в содействии международному развитию» в качестве одного из принципов указано, что для оказания помощи необходима «демонстрация государством-получателем заинтересованности в поступательном развитии двусторонних отношений сотрудничества с Россией» [14] .
С другой стороны, подход «новых» доноров отличается и в положительном ключе: так, они реже проводят разделение на донор-реципиент, что приводит к восприятию реципиентов помощи как партнёров и не создаёт отношения подчинения между странами. «Новые» доноры, стремясь повысить свой статус гуманитарного актора, всё чаще бывают вовлечены в борьбу с последствиями гуманитарных кризисов, в то время как многие «традиционные» доноры постепенно отходят от этой сферы (по крайней мере, в относительных объёмах помощи). Из-за концентрации усилий на своём регионе (например, Россия оказывает бо́льшую помощь странам Кавказа и Центральной Азии) [15] страны лучше понимают его специфику и их помощь, обычно, имеет более конкретный характер, что заметно повышает её эффективность.
Сотрудничество в рамках БРИКС: повестка дня для «новых» доноров
Тема гуманитарной деятельности не была базой создания БРИКС, однако она постепенно проникла в дискуссии на высшем уровне: в частности, после стихийного бедствия в марте 2011 г. лидеры БРИКС выразили намерение обсудить помощь Японии во время саммита [16] . Постепенно, вопросы гуманитарной сферы и СМР всё больше проникают в повестку дня встреч лидеров БРИКС.
Важно отметить, что страны БРИКС составляют основную часть «нетрадиционных» доноров. Эксперты, говоря о новых участниках гуманитарной сферы, чаще всего имеют в виду страны БРИКС, чей вклад в СМР и гуманитарную помощь выше, чем всех остальных «новых» доноров в несколько раз [17] . Учитывая роль членов БРИКС как гуманитарных акторов, возникает необходимость координации усилий для оказания наиболее эффективной помощи.
Первым шагом в этом направлении будет создание Банка развития БРИКС, о котором было объявлено в 2013 г. [18] Несомненно, создание Банка отвечает другим задачам – например, защите национальных валют стран БРИКС – однако в будущем его возможно использовать как общий фонд для оказания гуманитарной помощи. В таком случае он будет выполнять аналог UN CERF, фонда для финансирования помощи, который используется Управлением по координации гуманитарных вопросов ООН. Первая проблема в координации гуманитарной помощи, которую необходимо оказывать как можно быстрее, заключается в слаженном финансовом обеспечении механизмов координации, которую можно будет решить через этот Банк. Несомненно, сейчас стоит вопрос о создании Банка в его изначальном виде, однако о создании гуманитарного фонда стоит задуматься уже на текущем моменте.
Вторым важным аспектом координации является гармонизация интересов и позиций, как внутри БРИКС, так и во взаимоотношении с региональными и международными организациями. В частности, речь идёт о проведении постоянных консультаций между странами БРИКС, посвящённых расширению гуманитарной деятельности и СМР, а также создание концептуальной базы (в виде коммюнике или других документов), которая сможет отразить не только восприятие гуманитарной сферы странами БРИКС, но и в целом «нетрадиционными» донорами.
При закреплении принципов гуманитарной деятельности БРИКС, основанных на равенстве доноров и реципиентов, защите суверенных прав государств, сотрудничестве в рамках «Юг-Юг» и др., возможно будет не только создать аналог ОЭСР для «новых» доноров, но и вынести на глобальную повестку дня идеи и подходы этих стран, оформив это во взаимодействии между, к примеру, ОЭСР и БРИКС. Тем самым будет возможно реформирование гуманитарной сферы, которая будет отражать новую реальность, где «нетрадиционные» доноры играют возрастающую роль. Это, в свою очередь, будет влиять и на международные гуманитарные институты (в частности, входящие в систему УКГВ ООН), которым придётся принять новые «правила игры» – иначе им придётся игнорировать примерно половину всех доноров.
Стоит отметить, что для бо́льшего вовлечения в гуманитарную сферу странам БРИКС придётся снизить уровень политизации помощи и принять традиционные гуманитарные принципы в качестве основополагающих. Во-первых, это улучшит образ «новых» доноров в лице реципиентов (в т.ч. потенциальных) и повысит доверие к ним, во-вторых, это упростит поиск точек соприкосновения для налаживания диалога с донорами ОЭСР, которые концептуально базируют свою гуманитарную деятельность на этих принципах.
Вовлечение в гуманитарную сферу предоставит новые возможности отдельно для самих стран. Гуманитарная деятельность улучшает образ страны за рубежом (как «доброго самаритянина», который помогает нуждающимся), что усилит влияние «мягкой силы» этого государства. Она также позволяет повысить своё присутствие в регионе, что положительно скажется и на глобальной роли гуманитарного актора, который будет восприниматься как мощная и ответственная держава.
[1] Под гуманитарной помощью подразумевается любая помощь (не только материальная), которую доноры или организации оказывают нуждающимся для «облегчения страданий» в широком смысле. Таким образом, гуманитарная помощь оказывается в условиях стихийных бедствий или гуманитарных кризисов, а не на постоянной основе как СМР.
[2] Harvey P., Haver K., Harmer A., Stoddard A. Humanitarian coordination in the Asia-Pacific region: Study in support of the 2010 OCHA Donor Support Group field mission / Paul Harvey, Katherine Haver, Adele Harmer and Abby Stoddard. – Humanitarian Outcomes. 2010 — 37 pp. (p. 10)
[4] Степанова Е.А. Военно-гражданские отношения в операциях невоенного типа / Е.А Степанова. — М.: «Права человека», 2001 – 272 с.
[5] Подробнее об истории становления новых доноров см. Binder A., Meier C., Steets J. Humanitarian Assistance: Truly Universal? A Mapping Study of Non-Western Donors / Andrea Binder, Claudia Meier, Julia Steets. – GPPi. 2010 – 40 pp.
[8] Составлено по: US #1 donor to Japan’s earthquake recovery, South Korea not even top 20 / Japan Daily Press. April 8, 2013. URL: http://japandailypress.com/us-1-donor-to-japans-earthquake-recovery-south-korea-not-even-top-20-0826533/
[9] The Fundamental Principles of the Red Cross and Red Crescent / ICRC publication, ref. 0513, 1996 – 20 pp.
[10] К ним относятся Rome Declaration on Harmonisation / OECD, 2003. URL: http://www.oecd.org/development/effectiveness/31451637.pdf ; The Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action / OECD, 2008. URL: http://www.oecd.org/development/effectiveness/34428351.pdf; The Busan Partnership for Effective Development Cooperation / OECD, 2012. URL: http://www.oecd.org/dac/effectiveness/Busan%20partnership.pdf ; Humanitarian Charter and Minimum Standards in Humanitarian Response / The Sphere Project. — Hobbs the Printers. 2011 – 402 pp.
[11] Подробнее о политизации помощи см. The politics of poverty: Aid in the new Cold War / Christian aid. URL: http://www.un-ngls.org/orf/politics%20of%20poverty.pdf ; Davies K. Continuity, change and contest: Meanings of ‘humanitarian’ from the ‘Religion of Humanity’ to the Kosovo war / Katherine Davies // HPG Working Paper. – Overseas Development Institute. 2012 – 31 pp.; Olsen G.R. et al. Humanitarian Crises: What Determines the Level of Emergency Assistance? Media Coverage, Donor Interests and the Aid Business / Gorm Rye Olsen, Nils Carstensen, Kristian Høyen // Disasters, 2003, 27(2) – pp. 109–126
[12] US #1 donor to Japan’s earthquake recovery, South Korea not even top 20 / Japan Daily Press. April 8, 2013. URL: http://japandailypress.com/us-1-donor-to-japans-earthquake-recovery-south-korea-not-even-top-20-0826533/
[13] Amid territorial spat with Manila, China’s paltry offer of typhoon aid threatens global image / Fox News. November 14, 2013. URL: http://www.foxnews.com/world/2013/11/14/amid-territorial-spat-with-manila-china-paltry-offer-typhoon-aid-threatens/
[14] Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию / Сайт МИД России. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/571FEF3D5281FE45C32573050023894F
[15] Russia as a Humanitarian Aid Donor / Oxfam Discussion Paper. – Oxfam International, 2013. – 27 pp.
[16] Лидеры БРИКС обсудят на саммите 14 апреля вопрос о помощи Японии / РИА-Новости. 12.04.2011. URL: http://ria.ru/jpquake_help/20110412/363706316.html
[17] White S. Emerging Powers, Emerging Donors: Teasing out Development Patterns / Stacey White / CSIS Report, 2011. – 10 pp.
Источник
