Система государственного управления
Государственное управление за рубежом
Для государственного управления в современном мире характерно повышение роли исполнительной власти, усиление государственного регулирования экономического и социального развития, демократизация избирательной системы, интеграция и глобализация. Усилия направляются по линии построения реальных обществ справедливости и равных возможностей. В политике это выражается в контроле демократических парламентов над экономикой, призванной обеспечить полную занятость. Поощряется полная в рамках демократических законов свобода предпринимательства, приносящего прибыль и выплачивающего налоги; характерно отделение капитала как собственности от функций управления, сокращение доходов от собственности в национальном доходе, усиление роли менеджеров в управлении. В социальной сфере целью является разумная система разветвленной социальной защиты каждого, начиная с рождения.
Развитые страны различаются по политическим институтам, моделям хозяйствования и управления, но демонстрируют общие подходы к роли государства в обществе. Государство повсюду осуществляет регулирование и факторов производства, и рынков, стоит на страже национальных интересов 1 Это находит отражение в росте государственных расходов. Так, годовой бюджет США составил в 1840 г. 24 млн. долл. в 1947 г. — 37 млрд. долл., т.е. за 100 лет бюджет увеличился в 1500 раз, хотя население выросло лишь в восемь раз. . В целом развеян миф, что частный капитал справляется с управлением лучше, чем государственные органы, что он и без государства в состоянии поддерживать равновесие.
Государственное управление в США
В конце 1920-х — начале 1930-х гг. США переживали Великую депрессию. Президент Г. К. Гувер, исповедуя принцип о невмешательстве государства в экономику, никаких мер не предпринимал. В результате объем производства снизился на 56%, национальный доход сократился на 48%, численность безработных достигла 17 млн. чел. Президент Ф.Д. Рузвельт, пришедший к власти в 1933 г., для выхода из кризиса объявил о реализации программы «Новый курс», имевшей всеобъемлющий характер: стабилизация денежно-кредитной системы, поддержка производства, снижение безработицы и т.д. Был принят кодекс честной конкуренции (включая квоты по выпуску, распределение рынков сбыта, регулирование заработной платы, кредита, цен, рентабельности).
В сельском хозяйстве проведено сокращение посевов, поголовья животных, повышены цены на продукцию. Чтобы снизить безработицу, люди, не имеющие работы, направлялись в специальные трудовые лагеря для строительства дорог, мостов и других объектов. Легализовалась деятельность профсоюзов, предпринимателей обязали заключать с ними коллективные договоры и запретили принимать на работу нечленов профсоюзов. Происходило укрупнение банков, доллар девальвировался, введен запрет на вывоз золота за рубеж. Были также установлены минимальная заработная плата, максимальная продолжительность рабочего дня; создан пенсионный фонд (за счет налога на предпринимателей в размере 1% к фонду оплаты труда и на доходы работников в размере 1%), а также ряд органов государственного регулирования:
- Национальная администрация восстановления промышленности;
- Администрация регулирования сельского хозяйства;
- Администрация развития общественных работ.
«Новый курс» Рузвельта увенчался полным успехом. Предпринятые Рузвельтом меры имели много общего с опытом первых пятилеток СССР, и современники рассматривали их как социалистические.
США грамотно использовали государственные рычаги и в другие периоды своей истории. При президенте Б.Д. Клинтоне на фоне окончания холодной войны военные расходы были снижены на 2,5% к ВВП (за 1990—2000 гг.), ежегодная экономия составляла 225 млрд. долл., что позволило сократить дефицит бюджета. Приоритетами стали развитие науки, технологических инноваций и высококачественного образования. Расходы на науку достигли 85 млрд. долл. ежегодно, страна захватила лидерство в двух стратегически важных областях — сферах информационных технологий и биотехнологий. Экономика стала базироваться на научных разработках, информационных технологиях и высшем образовании, активной промышленной политике государства. Поощрение развития Интернета стало рассматриваться как одна из основ экономического роста.
Эффективна поддержка США отечественных производителей (установлены цены на импортируемый металл, которые для поставщиков являются по существу директивными). При кажущейся свободе предпринимательства государство заказывает научную и военную продукцию, закупает около 30% продукции частных фирм.
В США практически отсутствует инфляция, за 10 лет создано 15 млн. рабочих мест, безработица сокращена до 4%, темпы прироста ВВП составили в 1980-1992 гг. 2,9%, в 1992-1999 гг. — 3,6% в среднем за год.
Государственное управление в Японии
В Японии сложилась система взаимоотношений государства и общества, предусматривающая жесткую опеку основных сторон жизни человека. Она сыграла свою роль и превратила страну в великую державу при скудных природных ресурсах. Япония — страна парламентской монархии, однако главой государства фактически является премьер-министр, а император — лишь символ нации. Председатели палат парламента заняты исключительно организацией работы премьер-министра.
Основными правительственными органами являются аппарат премьер-министра, министерства, комиссии и управления. Структура госаппарата и распределение функций обусловливают ведущую роль координирующего звена управления, что делает административную систему устойчивой. За координацию политики различных министерств и управлений отвечает аппарат премьер-министра, который работает в контакте с управлениями, ответственными за координацию в определенных сферах. Среди них выделяется Управление экономического планирования, составляющее долгосрочные планы и контролирующее их выполнение министерствами.
Эффективно действует механизм координации деятельности внутри министерств и между ними. Органом координации является секретариат министра. Ответственность за координацию несет первый заместитель министра. Секретариат координирует такие вопросы, как назначения персонала, ассигнования, проекты законодательных актов, распоряжений кабинета, министерских приказов, подготовленных в департаментах.
Образованы 12 министерств: юстиции; иностранных дел; финансов; просвещения; здравоохранения и социального обеспечения; сельского, лесного и рыбного хозяйства; внешней торговли и промышленности; транспорта; почт и коммуникаций; труда; строительства; местного самоуправления. Кроме того, действуют 24 управления, часть из которых функционируют в ранге министерства (обороны, государственных земель и т.п.), а также комитеты и специализированные органы. Состав министерств и управлении не меняется десятки лет, хотя внутри министерств реорганизации проходят часто.
Подразделениями министерств являются секретариат и департаменты. Общее число департаментов определено законом — 128 на все министерства. Новый департамент может быть учрежден лишь при ликвидации департамента в данном или другом министерстве. В составе министерства создается управление, если поставленные задачи превышают полномочия департамента и требуют ведения дел более независимым органом. Оно может быть учреждено на правах министерства. Комиссии учреждаются для осуществления контроля за определенным видом деятельности.
В каждом министерстве имеется отдел, обеспечивающий подготовку решений, разработку предложений парламенту по практическим вопросам управления. Данный отдел берет на себя функцию окончательной доработки проекта независимо от того, кем он подготовлен. Выработанный в отделе документ рассматривается руководством управления и департамента, коллективное обсуждение не практикуется. Далее он поступает в законодательное бюро кабинета министров. Если документ затрагивает финансовые вопросы, то он согласовывается с министерством финансов. Почти 90% законопроектов, обсуждаемых в парламенте, подготовлены в министерствах и ведомствах.
Конкретное содержание и формы выполнения государственными служащими своих обязанностей не обозначены, объем полномочий четко не определен. Но характерными чертами государственного аппарата Японии являются широкие властные права, сильная кадровая политика, высокая организационная эффективность, внутренняя устойчивость, компетентность. Законом определены принципы найма, выплаты заработной платы, организации работы, увольнения государственных служащих.
Наем на административно-государственную службу осуществляется по результатам экзамена, требования ориентированы на лучших выпускников центральных университетов. Численность персонала жестко контролируется. Каждое министерство обязано добиваться его сокращения в соответствии с утвержденным планом. Уволенные сотрудники зачисляются в резерв и могут впоследствии использоваться на новых участках работы. Государственный аппарат занимает привилегированное положение в обществе. По уровню оплаты старших должностных лиц госаппарата Япония занимает первое место в мире. Существуют специальные выплаты на содержание ребенка, транспортные расходы, лечение, отпуск, единовременные выплаты в середине и конце года (пяти- и двухмесячной заработной платы). Ежегодно сравниваются размеры заработков госслужащих с аналогичными показателями в частном секторе и вносятся коррективы.
Государственно-политическое устройство Германии
Германия — федеративная республика, субъектами федерации являются земли. Реальное управление осуществляет правительство во главе с канцлером. Канцлером становится глава побелившей на парламентских выборах партии, его кандидатура утверждается парламентом. Исключительно велика роль конституционного суда, члены которого избираются пожизненно.
Федеральный президент избирается парламентом на пять лет и обладает ограниченными полномочиями: представляет на утверждение главу правительства, назначает и увольняет чиновников, федеральных судей, представляет страну за рубежом.
Парламент состоит из двух палат: бундестаг и бундесрат. Бундестаг — нижняя палата, избирается на четыре года по смешанной системе с 5%-ным барьером для политических партий; это основной законодательный орган. Бундесрат — верхняя палата, включает представителей земель. Принятие наиболее важных законов требует согласия бундесрата.
Федеральное правительство во главе с канцлером утверждается парламентом.
Германия считается социальным государством: на социальные нужды направляются 1/3 государственного бюджета и значительные средства предприятий. Государство доплачивает на образование, культурное развитие, квартплату (для бедных), на детей, молодым людям для выравнивания шансов на жизненном старте. Человек защищен на все случаи жизни: страхование по безработице, по болезни, пенсионное, от несчастного случая. Предприятие оплачивает 100% по больничному листу в течение шести недель, кроме того, платит отпускные, рождественские, надбавку к пенсии. Работающие отчисляют на свои социальные нужды 40% доходов, из них 20% компенсирует работодатель. Предприятие тратит на социальные нужды 30% аналогичных государственных выплат.
Государственное управление в Китае
В Китае реформирование осуществляется по принципу «переходить воду, нащупывая камушки», т.е. с большой осторожностью. Экономика разделена на два сектора: экспортный, т.е. внешний, рынок и местный рынок, удовлетворяющий внутренний спрос. Производство для экспорта составляет около 270 млрд. долл., местного рынка — 400 млрд. долл. в год. Внутренний спрос стимулируется повышением заработной платы бюджетникам, пенсий, пособий по безработице, помощью безземельным крестьянам.
Приватизация проводится через рынки капиталов, сделки совершаются путем первичного размещения акций на фондовых биржах Гонконга и Нью-Йорка с учетом международных правил включения в листинг и изучения компаний независимыми оценщиками. Капитализация фондового рынка Китая достигла 450 млрд. долл.
На государственный сектор приходится около 20% ВВП, но в большинстве АО государство сохраняет контрольные пакеты акций. Инвесторы охотно идут в Китай, так как в стране поддерживается порядок, риски минимальные. Вложения из-за рубежа за последние пять лет в расчете на одного жителя достигают в Китае 135 долл. (в России — 40 долл.).
За 20 лет Китай увеличил экономический потенциал в 12 раз, активно проникая на мировые рынки, прежде всего США и Японии. Он потеснил многие страны на этих рынках даже по телекоммуникационному оборудованию и электроаппаратуре. Продукция из Китая считается лучшей из той, какая нужна среднеобеспеченной публике по критерию «цена—качество». Практически рынки всех стран заполнены ею. Армия США одевается в береты китайского производства. В демпинге экспортеров Китая обвинить нельзя, так как страна вступила в ВТО. Экономически Китай крепнет с каждым годом, конкурировать с этой страной становится все сложнее, а России — вообще невозможно: за последние 3—5 лет Китай создал автомобильную промышленность на пустом месте (5 млн. легковых автомобилей в год); Россия фактически смирилась с гибелью своей автомобильной промышленности.
Государственное управление в других странах
Великобритания — наследуемая монархия. Прерогативы королевской власти сохраняются, но имеют формальный характер. Королевская власть давно уже свои полномочия реально не использует, хотя от имени королевы назначается премьер-министр, подписываются законы, жалуются титулы пэра, распускается парламент, отправляется в отставку кабинет министров. Решения по таким вопросам готовятся на других уровнях власти, королева лишь извещает об их принятии.
Парламент состоит из Палаты общин и Палаты лордов. Палата общин рассматривает законопроекты не менее чем в трех чтениях, контролирует государственные расходы. Палата лордов является высшей судебной инстанцией. Парламент может принять любой закон и любое заявление.
Спикер палаты обязан быть непредвзятым, не вмешиваться в межпартийные дела; его основная обязанность — председательствовать на заседаниях палаты, применять процедуру, следить, чтобы обсуждение вопросов было справедливым и были услышаны все мнения. Выделяется время, когда члены парламента задают вопросы министрам, их вызывают также на заседания комитетов.
Исполнительная власть — кабинет министров — одновременно выполняет некоторые законодательные функции. Парламент делегировал кабинету министров принятие по его поручению законодательных актов; кабинет принял таких актов больше, чем парламент. Широкие полномочия имеет премьер-министр: он назначает и освобождает от должности министров, объявляет о созыве или роспуске Палаты общин, принимает единоличное решение по вопросам текущей политики. Правительство находится под контролем судебной власти, выборных местных органов, специализированных агентств. Действия парламента и правительства подлежат освещению в прессе.
Франция — республика, сочетающая признаки президентской и парламентской форм правления. В центре политической системы находится президент, избираемый населением. У президента широкие полномочия: назначение главы правительства, его членов, право роспуска Национального собрания; он также является верховным главнокомандующим. Президент обеспечивает функционирование государственной власти, никем не контролируется и ни перед кем не несет ответственности.
Парламент состоит из двух палат — Национального собрания и Сената. Национальное собрание выбирается населением. Сенат представляет территории и избирается косвенным голосованием. Обе палаты равноправны.
Законодательные прерогативы парламента не абсолютны, есть ограничения в пользу нормативных актов, принимаемых правительством.
Правительство ответственно перед парламентом, который может выразить ему недоверие.
Швеция реализует модель социализма с 1920-х гг. одновременно с советской моделью, имеет с ней много общего, но не подвергается остракизму за несоответствие западным ценностям. Здесь государство не национализирует средства производства, не вмешивается в дела фирм, но активно действует в социальной сфере по принципу «производство частное, а социальное развитие — для всех» (социализируется произведенная продукция, т.е. потребление и накопление с помощью высокого уровня налогообложения). Государственный сектор включает и местное самоуправление. Сеть сельхозкооперативов охватывает 75% агропромышленной продукции. В ежегодных соглашениях между правительством и фермерами фиксируются цены, процент за кредит, налоги, акцизы и т.п. Под опекой государства находятся среднее и высшее образование, дошкольные учреждения, здравоохранение, биржа труда, пенсионное обеспечение. Практически бесплатные социальные услуги на высоком уровне, почти полная занятость стали возможны потому, что расходы бюджета составляют около 70% ВВП (инвестиции, здравоохранение, пенсионный фонд, социальное страхование и т.п.).
Индия являет пример устойчивого долгосрочного роста. В 1980-е гг. ВВП увеличивался на 7%, во второй половине 1990-х гг. — 5,7% в среднем за год. В итоге страна вышла на питое место по объему ВВП. Не самая передовая технически страна оказалась на переднем крае технического прогресса, превратилась в один из мировых центров информационных технологий, программирования, которые тянут за собой микроэлектронику, инфраструктуру связи.
Основная причина успехов Индии кроется в утверждении официального мировоззрения, в государственном регулировании, разумной и предсказуемой политике. Лидер борьбы за независимость страны М.К. Ганди учил не делить мир на черное и белое: дружба с одной страной не должна порождать вражду с другой; партнеры — и Запад и Россия. От Запада страна получает инвестиции, технологии, рынки сбыта; Россия осуществляет поставки оружия, т.е. обеспечивает военную мощь страны.
Республика Корея дала миру пример успешного развития капитализма под жестким неусыпным контролем государства. Только в условиях кризиса 1997—1998 гг. страна открыла свой рынок для иностранных компаний.
Корея заняла у МВФ и других организаций около 58 млрд. долл., смогла за два года расплатиться с основными кредиторами и довела валютные резервы до 75 млрд. долл.
В стране действует государственная монополия в финансово- кредитной сфере; уста на вливаются задания и субсидии для экспорта; контролируются внутрифирменные издержки и качество продукции, особенно в экспортных отраслях; крупные сельскохозяйственные предприятия принудительно дробятся; контролируется проникновение иностранного капитала и валюты в страну.
Источник
