Местное самоуправление по конституциям зарубежных стран

Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества»

2.3. Местное самоуправление в зарубежных странах

В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

— органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

— органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

— основная единица местного самоуправления — приход;

— в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

В США сложились три основные формы организации городского управления.

«Система мэр—совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра — мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.

«Система совет—менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.

Третья форма городского самоуправления в США — «комиссия» — встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:

— основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

— избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

— в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

— решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

— муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица — префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер — передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии — земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого «прямого государственного управления на местах». Так, в Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы.

Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время — Конгресс местных и региональных властей Европы). Данный документ помимо общих принципов и общих положений относительно осуществления местного самоуправления в Европе устанавливает обязательную силу отдельных положений Хартии для подписавших ее государств. Это такие положения, как гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, Хартия включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.

Источник

Местное управление и самоуправление в зарубежных странах: система и компетенция, понятие, виды, полномочия

Система и компетенция органов местного управления

Под местным управлением понимается управление делами, в основном, местного назначения, должностными лицами, которые назначаются центральными либо другими вышестоящими госорганами и подотчетными последним, или же исполнительными органами, избираемыми напрямую народом.

Система органов местного самоуправления состоит из государственных органов, осуществляющих управленческие дела на местном уровне. Сюда входят:

• органы юстиции;
• ОВД и органы безопасности;
• финансовые;
• сельского хозяйства;
• архитектуры и строительства;
• по управлению госимуществом;
• промышленности;
• торговле;
• логистике;
• налоговой инспекции;
• миграционного отделения и пр.

Замечание 1

Орган управления может являться как самостоятельным юр. лицом, так и выступать структурным подразделением вышестоящего органа.

В случае отсутствия местного сообщества, а также органов местного самоуправления на конкретной территории реализуется гос. управление, которое обеспечивает осуществление всех нужных полномочий с целью предоставления нормальных условий жизни населения, построения инфраструктуры общественных и коммунальных служб.

Под государственным управлением понимается исполнительно распорядительная деятельность, которая осуществляется при повседневном и непосредственном руководстве, социально культурным и административно политическим строительством.

Главная задача органов местного самоуправления – обеспечить реализацию и исполнение законодательства, нормативной документации органов центральной и местной власти, а также вышестоящих органов управления в пределах, определенных при составлении полномочий.

Органы местного самоуправления являются элементом государственной организации. Но среди государственных органов на местах им не отводится верховное положение, так как множество функций управления территориями изъяты из их ведения и поручены правительственным и министерским агентам и пр.

Местное самоуправление – это особое звено в государственном механизме, примыкающее в функциональном отношении к аппарату госадминистрации.

В организации муниципальных органов бюрократические начала прослеживаются не так резко, как в остальных звеньях госаппарата. Данные качества делают выборное местное самоуправление одним из демократических устоев.

Основополагающие функции органов местного самоуправления:

• планирование;
• материально техническое обеспечение;
• прогнозирование;
• регулирование;
• контроль.

В компетенцию органов местного самоуправления входит:

• жилищно коммунальное хозяйство;
• служба быта;
• соцобслуживание;
• образование;
• здравоохранение;
• торговля;
• санитарный контроль;
• общепит;
• общественный порядок и пожарная безопасность;
• землеустройство и строительство;
• охрана природы и пр.

Понятие, виды и полномочия местного управления

Концепция местного самоуправления в зарубежных странах появилась во 2-й половине XIX столетия в Европе во время того, когда города отстояли право разрешать собственные местные дела по своему усмотрению. Сегодня в мире сформировались 3 основополагающие модели организации управления на местах (у некоторых авторов может использоваться иная классификация):

1. англосаксонская модель – на местах отсутствуют должностные лица, назначаемые центральной властью, а также ее представители, опекающие муниципальные органы, однако последние (советы, мэры, шерифы и пр.), назначаемые непосредственно народом, вправе делать исключительно то, что напрямую прописано в законодательстве;
2. континентальная модель – на местах присутствуют специальные уполномоченные центральной власти (т.н. комиссары и префекты), которые осуществляют контроль над органами местного самоуправления, однако последние, избираемые непосредственно народом, вправе осуществлять все, что напрямую не запрещает законодательство и то, что не относится к компетенции иных органов. Вместе с континентальной (французской) моделью выделяют местное (или коммунальное) управление Германии, осуществляемое по государственному поручению;
3. иберийская модель – каждая административно территориальная единица имеет совет с должностным лицом (алькад, регидор), утверждаемым центральной властью в качестве представителя в административно территориальном округе.

В некоторых изданиях есть еще и четвертая модель – советская. Но имеется в виду, что в Советском Союзе все муниципальные советы образовывались фактически по опыту соответствующих парткомов. Они были составной частью единой системы органов госвласти (советов всех уровней) и выполняли распоряжения вышестоящих советов. В общем-то, формально все муниципальные советы избирались народом.

Европейская Хартия местного управления была принята Советом Европы 15.10.1985-го г. Под местным самоуправлением она подразумевает право и действенную способность муниципальных органов управления регулировать и управлять в соответствии с законодательными нормами, под свою ответственность и в интересах народа существенной частью общественных дел.

Под местным управлением и самоуправлением понимается система организации и деятельности граждан для самостоятельного (под собственную ответственность) разрешения вопросов местного назначения, управления собственностью муниципальных районов в соответствии с интересами народа, его историческими, национально-этническими и иными особенностями на основании конституции и законодательства данной страны.

В конституциях нынешних стран закрепляется и гарантируется местное управление в качестве одной из начал демократической системы управления. Оно полнее позволяет воплощать в жизнь конституционное положение касаемо того, что единственным источником власти выступает население.

Местное управление может реализовываться в самых разнообразных организационных формах, но обязательное условие при этом – наличие представительного органа (общинного совета, земства, ландрата и пр.) либо выборного должностного лица (бургомистра, мэра).

Ключевой смысл образования и деятельности местного управления состоит в том, что органы местного управления обязаны намного лучше разрешать задачи повышения уровня жизни населения, чем госорганы и чиновники, находящиеся при централизованном управлении.

Признаки органов местного самоуправления

Существует 2 главных признака органов местного управления:

1. выборность;
2. самостоятельность в решении дел местного назначения (в наличии есть собственный исполнительный аппарат, материальная база в качестве муниципальной собственности, права определять и взимать местные налоги, издавать нормативно-правовые акты).

Полномочия органов местного управления, как правило, закреплены специальным законодательством. В общем виде они устанавливаются в конституциях. В федерациях полномочия муниципальных органов обычно регулируются при помощи актов субъектов Федерации. А в англосаксонских государствах – с помощью судебных прецедентов.

Полномочия органов местного самоуправления

Полномочия могут предоставляться в 2-х порядках:

1. принцип «позитивного регулирования» деятельности муниципальных органов (Соединенные Штаты Америки, Великобритания) – в таких моделях объем полномочий определяется в процессе подробного перечисления прав и обязанностей;
2. принцип «негативного регулирования» (в государствах континентального права) – муниципальные органы обладают правом осуществлять все действия, которые прямо не запрещаются законодательством.

Полномочия органов местного управления имеют следующую классификацию:

• в области финансово экономических отношений: принятие бюджета, планирование, определение налогов и сборов на муниципальном уровне, регулирование хозяйственной деятельности;
• в области коммунального обслуживания населения: развитие логистики, регулировка дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и пр.;
• в социальной сфере: постройка недорогого жилья для нуждающихся людей, школ, больниц, организация торговой деятельности, общепита, охрана общественного порядка.

В общем виде в нормативных актах государств современного мира полномочия местных представительных органов, как правило, подразделяются на 2 типа:

1. обязательные – имеют общегосударственное значение, исполняются в непременном порядке: водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, очистка и содержание улиц населенного пункта;
2. факультативные – осуществляются зависимо от конкретной финансовой ситуации, обычно имеют отношение к социальной и культурной сфере: содержание общественных парков, библиотек, посадка растительности, постройка домов для нуждающихся и инвалидов.

Органы местного управления наделяются законодательством отдельными гос. полномочиями, осуществление которых подконтрольно государству.

К общей тенденции относится сокращение коммунальных дел и расширение обязательных полномочий, то есть интеграция муниципальных органов в национальный механизм, их адаптация к решению задач, в первую очередь, с общегосударственным значением.

Источник