Глава 3. Государственное управление в зарубежных странах
3.2. Органы государственного управления в зарубежных странах
При построении любой управляющей системы ее структура должна определяться ее функциями. В системе функций государственного управления есть такая как высшее представительство государства вовне и внутри страны. Оно может проявляться в различных полномочиях, круг которых относительно стабилен. Выделять под эту функцию особый орган или включать ее в компетенцию другого органа — дело политического выбора. И в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в пользу особого органа. Этим органом и является глава государства. Институт главы государства является неотъемлемой составной частью механизма осуществления власти во всех современных государствах. Главой государства принято называть официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами.
Конституционно-правовая доктрина многих стран рассматривает институт главы государства в качестве гаранта национального единства, обеспечивающего одновременно преемственность и стабильность государственной власти, взаимодействие различных ее ветвей. В этих условиях ассоциирование главы государства с какой-либо одной ветвью власти может нарушить баланс государственных властей и, следовательно, исказить применение самого принципа разделения властей.
В современных зарубежных странах в соответствии с формой правления главой государства выступает либо выборный президент, либо наследственный монарх. Весьма редко встречаются монархи, замещающие свой пост на основе выборов (например, в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах). Исполнять функции главы государства может представитель британского монарха в государствах, имеющих статус британского доминиона, то есть признающих главой государства британского монарха (например, в Канаде, Австралии, Новой Зеландии).
Конституционно-правовой статус главы государства может отличаться значительными особенностями даже в рамках стран с одной и той же формой правления. Нередко конституционно- правовая регламентация института главы государства построена таким образом, что позволяет весьма значительно менять объем властных полномочий главы государства при изменении соотношения политических сил в стране и особенно их расстановки в парламенте или даже нижней палате парламента. На место и роль главы государства могут также влиять и господствующие в обществе ценности, идеалы и представления о должной организации публичной власти, а равно уровень и степень самостоятельности различных ветвей власти и их носителей в государстве. Так, в рамках президентской республики в США и в ряде стран Латинской Америки роль и значение института президента оказывается зачастую неодинаковой. В США в условиях весьма сильной и самостоятельной судебной власти, в условиях сильного конгресса возможность выхода президента за пределы, очерченные конституцией, почти исключена. В то же время во многих странах Латинской Америки наблюдаются случаи, когда президентская власть используется для попыток умаления прерогатив других государственных институтов и, в частности, для утверждения превосходства исполнительной власти, носителем которой выступает президент, по отношению законодательной. Необходимость сильной исполнительной власти, способной оперативно решать проблемы, связанные с развитием НТР, с усложнением экономических и социальных проблем служит обоснованием расширения полномочий, осуществляемых главой государства или правительства, выступающего в роли «национального лидера». В развивающихся странах в таком лидере нередко видят панацею от всех бед, переживаемых обществами, выходящими из колониального состояния.
Правовой статус главы государства и его реальная роль в процессе осуществления власти зависят от формы государства. Институт президентства — широко распространенное явление. Во многих странах мира, находящихся на самом разном уровне развития, этот институт функционирует на протяжении длительных исторических периодов. В настоящее время президент является главой государства в подавляющем большинстве зарубежных стран (США, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Бразилия, Мексика, Венесуэла, Индия, Шри Ланка и др.). Институт единоличного главы государства получил распространение в странах Восточной Европы и в странах СНГ.
Президент государства (от латинского praesidents — сидящий впереди) — глава, высшее должностное лицо государства с республиканской формой правления. Президент — выборное должностное лицо (первый чиновник государства), избираемое на определенный срок в соответствии с требованиями и в порядке, установленными конституцией и специальными законами. Избрание президента, его полномочия, взаимоотношения с законодательными органами, сроки пребывания у власти и многие другие черты, определяющие конкретное содержание этой формы правления, далеко не адекватны в различных странах. Они определяются историческими особенностями, политическими традициями, соотношением сил между президентом и другими властями, между противоборствующими политическими и классовыми группировками, а также другими факторами.
Конституции обычно предъявляют к кандидатам в президенты определенные требования. Часто требуется достижение возраста 35-40 лет (в Китае и Монголии — 45, в Италии — 50 лет). Верхний возрастной предел, как правило, не устанавливается. Кандидат в президенты должен быть гражданином соответствующей страны, причем в некоторых странах (США, Колумбии, Монголии и др.) требуется, чтобы он был прирожденным, а не натурализованным гражданином. Нередко устанавливается срок постоянного проживания в стране перед выборами, например, в США президент должен постоянно проживать последние 14 лет.
В развивающихся странах, где сильно влияние церкви, условием вступления на пост президента может служить принадлежность к господствующей религии. Особенно часто это условие встречается в законодательстве мусульманских стран (Пакистан, Иран, Йеменская Арабская Республика и др.).
В большинстве демократических стран кандидат в президенты выдвигается политическими партиями. Глава государства избирается путем либо прямых, либо косвенных выборов. Президент в парламентских республиках избирается чаще всего высшим представительным учреждением либо коллегией выборщиков с участием парламентариев, а в президентских республиках — путем прямых выборов.
Прямые выборы президента всеобщим голосованием имеют место, например, во Франции, Исландии, Ирландии, Австрии, в странах СНГ, в большинстве стран Латинской Америки, во многих развивающихся странах. Голосование проводится в один или два тура в зависимости от того, требуется ли для избрания абсолютное или относительное большинство голосов. При избрании главы государства путем косвенных выборов образуется коллегия выборщиков. Способы ее формирования могут быть различны. В ряде стран (ФРГ, Италия, Индия) коллегия выборщиков образуется из парламентариев и представителей местных выборных собраний (земель, областей, штатов), но порядок формирования коллегий и способы определения результатов значительно различаются. В президентских республиках коллегия по выборам президента формируется на иных началах.
По-разному, в зависимости преимущественно от формы правления и способа избрания, решается вопрос о замещении поста президента в случае досрочного открытия вакансии (смерти, отставки). В некоторых странах президента заменяет вице-президент. В парламентских республиках вакансия поста главы государства влечет за собой, как правило, проведение досрочных выборов, временно его обязанности исполняет или вице-президент (Индия), или председатель верхней палаты парламента (Франция, Италия, ФРГ), или глава правительства (Финляндия).
Срок полномочий президента составляет обычно 4-5 лет, реже встречается 6-летний (Мексика) или 7-летний (Италия) срок. Он может быть равен сроку полномочий парламента (нижней палаты). Сравнительно редко встречается одногодичный мандат — на такой срок избирается президент Швейцарской Конфедерации. Широко распространен запрет избрания на третий срок. Во многих развивающихся странах ограничения переизбрания на пост главы государства отсутствуют. На практике это приводит к тому, что лица, однажды избранные на пост президента, продолжают его занимать в течение десятилетий. Существует и институт пожизненного президентства.
Прекращение президентского мандата наступает по истечении срока полномочий, в результате досрочной отставки, отрешения от должности или смерти. Как правило, выборы нового главы государства происходят в заранее определенный срок, предшествующий истечению срока мандата. Досрочная отставка президента может быть результатом различных причин: плохое состояние здоровья, протест против тех или иных событий или действий, причастность к злоупотреблениям. Уход в отставку возможен также по требованию определенных политических сил или военных кругов.
Торжественное вступление президента в должность, которое называется в США и некоторых других странах инаугурацией включает обычно принесение присяги. Президент пользуется неприкосновенностью и рядом других привилегий, присущих главе государства: резиденциями, правом на штандарт, специальным вознаграждением, охраной и т.д. Некоторые привилегии сохраняются и после того, как лицо перестало быть президентом. В Италии бывшие президенты становятся по праву сенаторами, во Франции — членами Конституционного совета.
Особый интерес представляет вопрос об ответственности президента республики. Согласно «классическим» государственно-правовым доктринам, глава государства не несет политической (парламентской) ответственности. В парламентской республике ответственность за действия президента возлагается на правительство, а в президентской республике глава государства не несёт ответственности за свои действия перед парламентом. Однако президент республики несет судебную ответственность в соответствии с конституцией или специальным законом. В странах англосаксонской правовой системы особая процедура привлечения к судебной ответственности главы государства получила наименование «импичмент». Наиболее распространенными основаниями для привлечения к ответственности являются нарушение конституции, совершение тяжких государственных преступлений. Случаи привлечения главы государства к судебной ответственности в порядке импичмента встречаются сравнительно редко.
В одних странах наблюдается фактическое, а иногда и формальное ограничение полномочий президента, которые осуществляются за него правительством или главой правительства. В других — происходит расширение компетенции президента, зачастую выходящее за пределы, очерченные конституцией и другими законодательными актами. Обе тенденции связаны с процессом усиления правительственной власти в современном мире.
За президентом закреплены функции верховного представительства государства. Однако даже в этой области самостоятельность главы государства в парламентских республиках в значительной степени ограничена. Он не может позволить себе выступление, противоречащее политике правительства или ее осуждающее. Президент председательствует на торжественных церемониях, выступает с официальными обращениями к парламенту и посланиями к нации.
Президент государства играет важную роль в формировании правительства. В парламентских республиках президент не может назначить правительство, не располагающее поддержкой парламентского большинства. Соответственно замещение поста премьер-министра руководителем политической партии, победившей на парламентских выборах, происходит почти автоматически. Однако если ни одна из партий не получила большинства мест в парламенте или если внутри партии нет общепризнанного лидера, то роль президента в формировании правительства заметно возрастает. Он получает возможность маневрирования и может отдать предпочтение одному из кандидатов. Значительна роль президента в формировании правительства в странах, где обычно ни одна из партий не располагает большинством в парламенте.
В президентских республиках президент является единоличным носителем правительственной власти. Члены правительства рассматриваются обычно как помощники и советники президента, им назначаются и увольняются. Правила парламентского большинства в этих государствах не действует. Более того, президент может принадлежать к партии, которая не располагает большинством в парламенте или одной из палат. Он играет решающую роль в определении программы правительственной деятельности; ему принадлежит право принятия окончательных решений. От имени президента и за его подписью издаются важнейшие акты исполнительной власти. Полномочия президента включают в себя руководство административным аппаратом и вооруженными силами. Он производит назначения на высшие военные и гражданские должности.
Возможность и степень участия президента в законодательном процессе неодинаковы в различных группах стран. Так, в большинстве президентских республик он формально не должен вмешиваться во внутреннюю деятельность парламента. Есть страны где президент рассматривается как составная часть парламента. В парламентских республиках (за редким исключением) президенту принадлежит формально право открытия и закрытия очередных и внеочередных сессий, а в ряде стран — право досрочного роспуска парламента или одной из его палат и назначения внеочередных выборов.
Правами досрочного роспуска парламента (нижней палаты), созыва чрезвычайных сессий, возвращения законопроекта для повторного обсуждения, передачи его в орган конституционного надзора, законодательной инициативы в конституционной сфере обладает президент в республиках со смешанной формой правления.
В странах, в которых президент правом созыва и роспуска парламента не обладает, это формально мотивируется независимостью законодательной и исполнительной власти в соответствии с принципом разделения властей. Однако и здесь сохраняются весьма значительные средства воздействия на парламент, используемые главой государства. Это- право вето на законопроекты, вотированные парламентом, право издания собственных нормативных актов и т.д.
Объем внешнеполитических полномочий президента определяется действующим законодательством, а уровень и степень их реального осуществления зависят от сложившейся политической практики, обычаев и традиций политической жизни. В странах с парламентской формой правления все полномочия президента осуществляются правительством и его руководителем. В республиках со смешанной формой правления в зависимости от расстановки политических сил возможно как единоличное руководство внешней политикой со стороны главы государства, так и определенное разделение полномочий между ним и главой правительства. В президентских республиках глава государства занимает явно доминирующие позиции в области руководства и управления внешними делами.
К компетенции президента в сфере внешних сношений относится следующее. Это, во-первых, верховное представительство страны в международных отношениях. Любое выступление, заявление или акция президента, независимо от наличия специальных полномочий, обязывают государство. С этим же связано и право непосредственного обращения к главам иностранных государств. Это право может осуществляться как путем посланий, так и посредством личных встреч. Все более активный характер приобретают личные контакты, визиты и встречи глав государств, а равно международные форумы с их участием. При выезде президента с официальным визитом за рубеж он имеет право на почетную встречу и пользуется особыми льготами и привилегиями.
Во-вторых, глава государства назначает руководителя ведомства иностранных дел и дипломатических представителей страны за рубежом. В большинстве стран такие назначения производятся по решению правительства. Президент скрепляет своей подписью верительные и отзывные грамоты. В-третьих, в ряде стран президент дает указания о подготовке и проведении переговоров, участвует лично в наиболее важных из них и подписывает международные договоры или другие международно-правовые акты. Его обязаны информировать о проведении переговоров и подписании актов, не требующих ратификации. Президент скрепляет своей подписью ратификационные грамоты, однако наиболее важные международные договоры ратифицируются на основе решения парламента. В-четвертых, к компетенции президента во многих странах отнесено объявление войны и заключение мира.
Почти всех стран мира провозглашена независимость судебной власти. Вместе с тем за президентом сохраняются значительные полномочия, позволяющие оказывать серьезное влияние на деятельность судейского механизма: назначение на судебные или высшие судебные должности; председательствование в высших консультативных учреждениях, которые ведают дисциплинарными и отчасти административными вопросами, относящимися к судейскому корпусу; осуществление права помилования.
Во многих странах президент наделен правом введения чрезвычайного положения или использования чрезвычайных полномочий. Таким образом, реальный статус и действительная политическая роль президента в решающей степени зависят от разновидности республиканской формы правления и особенностей политического режима. Так, в президентской республике глава государства играет гораздо большую роль, нежели в парламентской, а во многих развивающихся странах с однопартийной системой президент, будучи лидером правящей партии, обладает полномочиями, которые на практике далеко выходят за рамки, очерченные конституцией.
Глава государства в президентских республиках наделяется широкими полномочиями в области политического руководства. Он располагает определенными средствами воздействия на законодательный процесс, обладает распорядительной властью, важными прерогативами в области руководства вооруженными силами и гражданской администрацией.
Полупрезидентская система государственной власти, сочетая в себе элементы как президентской, так и парламентской систем, предусматривает наличие сильной президентской власти и в то же время правительства, подотчетного парламенту.
Президент парламентской республики не располагает правительственной властью и активного участия в управлении государственными делами не принимает. Он выполняет функции преимущественно представительского характера, хотя, в зависимости от конкретной политической обстановки, и особенно если он принадлежит к руководству правящей партии, может оказывать весьма значительное влияние на ход государственных дел.
Во всех случаях, когда глава государства в парламентарной республике наделен по закону более или менее значительными полномочиями, их осуществление на практике находится в ведении правительства. Акты президента нуждаются в скреплении подписью премьер-министра или заинтересованного министра (институт контрасигнации), что служит обязательным условием их действительности.
Несмотря на общую тенденцию роста полномочий президента в ХХ веке, он не может монополизировать процесс принятия решений: функции президента ограничены: функции президента ограничены установившейся элитарной системой, и управление возможно только в рамках этой системы. Выбор, стоящий перед президентом, ограничен теми альтернативами, которые предлагает элита, поддерживающая президента.
Для оказания правовой, методической, организационной помощи президенту при исполнения его полномочий создается аппарат (администрация), совещательные органы
Для оказания помощи президенту при выполнении его многочисленных функций в США в 1939 г. было создано Исполнительное аппарат Президента —ИАП (Executive Office of President — EOP). В ИАП входит Штат (Служба) Белого Дома и другие службы. Штат Белого Дома состоит из ближайших помощников Президента. Среди наиболее влиятельных его членов выделяют главу администрации, помощника по национальной безопасности, пресс-секретаря, советников по связям и составителей речей, помощника по внутренним делам и т.д.
Как основной вспомогательный орган, ИАП должен оказывать помощь Президенту в связях с общественностью, Конгрессом и прессой, определять бюджетную политику и координировать позиции органов исполнительной власти перед Конгрессом, информационно обеспечивать принятие решений Президентом, представляя ему как можно более широкий спектр мнений, осуществляя консультации при планировании и анализе приоритетных направлений политики и др.
Наиболее важными в политическом отношении являются: Совет национальной безопасности (СНБ), Совет по внутренней политике, Совет по международной экономической политике. СНБ состоит из Президента, Вице-президента, государственного секретаря, министра обороны, некоторых руководителей ведомств военного профиля; на его заседания приглашаются начальник объединенной группы начальников штабов (это высшая военная должность в вооруженных силах США), директор Центрального разведывательного управления. Совет разрабатывает военные программы, координирует военную и внешнюю политику.
Правительство в разных странах носит различные конституционные названия: Федеральное правительство — в Германии, Федеральный совет — в Швейцарии, Совет министров — в Индии, Совет министров (Правительство) — во Франции, Правительство — в Чехии, Колумбии, Кабинет — в Японии и т.д. Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера — Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и т.п., а также межведомственные структуры — комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании и др. Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр; во втором случае основополагающие правительственные документы приниматься не могут и могут лишь обсуждаться.
Правительство — это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значительных органов центральной администрации, а иногда и представители нижестоящей администрации. В президентской республике или монархии администрация с общей компетенцией возглавляется не коллегиальным органом, а единолично президентом или монархом.
В Великобритании правительственный Кабинет формируется из числа самих депутатов. При этом премьер-министром, как правило, становится лидер партии, победившей на выборах. Он подбирает министров по своему усмотрению, даже не советуясь с палатой общин. Здесь недоверие в отношении одного министра может обернуться вотумом недоверия всему Кабинету во главе с премьер — министром, т.к. существует коллективная ответственность.
Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. В Германии Бундестаг должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не Королем, а тальманом Рикстага. Президент Франции назначает премьер-министра и по его представлению других членов правительства. Формально президент не связан какими-либо условиями назначения, и его декрет не нуждается в контрассигнации. Поскольку, однако, существует институт парламентской ответственности правительства, президент не может не считаться с раскладом сил в Национальном собрании. Премьер-министр руководит деятельностью правительства. Он несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов, обладает регламентарной властью и производит назначения на высшие военные и гражданские должности, за исключением тех, назначение на которые производит президент. Во Франции не существует фиксированного в Конституции числа и перечня министерств. Состав Совета министров определяется всякий раз, когда формируется новое правительство.
Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента или, соответственно, палаты, то возможен их роспуск и назначение на период, пока соберется новоизбранный парламент, служебного правительства.
По политическому составу правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным. Правительство, образованное в соответствии с конституцией, считается постоянным, хотя смена состава парламента или избрание нового президента приводят к его отставке. При парламентарных и смешанных формах правления к этому приводит и вотум недоверия или отказ в доверии со стороны парламента (палаты).
Название главы правительства бывает различным, однако в большинстве стран он именуется премьер-министром, то есть первым министром. Нередко глава правительства называется председателем совета министров (например, в Италии) или председателем правительства (в Испании, Чехии), в германских землях — министром — президентом, в Германии и Австрии — Федеральным канцлером.
Роль федерального канцлера в руководстве ФРГ очень велика. Он в соответствии с конституцией определяет основные направления политики и несет за них ответственность; в рамках этих основных направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность; при расхождении мнений между федеральными министрами вопрос решается правительством. В Основном законе подчеркивается особая роль федерального министра обороны, который наделен правом издавать приказы и командовать вооруженными силами в мирное время; при объявлении состояния обороны командование вооруженными силами переходит к федеральному канцлеру.
В ряде стран глава правительства подчас образует своеобразное постоянное совещание приближенных министров, возглавляющих наиболее влиятельные ведомства. В Великобритании оно получило название внутреннего кабинета. Такое совещание вырабатывает решения, которые затем издаются от имени всего правительства.
Компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены к ведению других государственных органов. Конституция может определять компетенцию правительства как такового, но может и выводить ее из компетенции главы правительства. В государствах с парламентарной формой правления правительства на практике осуществляют всю или в подавляющей части компетенцию главы государства, имея подчас и собственные конституционные функции и полномочия.
В большинстве конституций компетенция правительства очерчивается самым общим образом. Это дает основание считать, что компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни, поскольку они не отнесены к ведению других государственных органов. Конституция Франции компетенцию Правительства определяет весьма кратко: «Правительство определяет и приводит политику Нации. Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами».
В последние десятилетия четко выявилась тенденция создавать при правительстве, а точнее при его главе, особый аппарат, управляющий его делами. Руководитель этого аппарата — весьма влиятельное лицо и все чаще приобретает статус министра. В Великобритании растет значение таких структур, как личный секретариат премьер-министра и секретариат Кабинета. Во Франции при премьер-министре действуют гражданский и военный кабинеты, а входящий в состав гражданского кабинета генеральный секретариат премьер-министра координирует деятельность ведомств, готовит правительственные документы и контролирует их исполнение. В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального канцлера разрабатывает рекомендации для главы правительства по всем направлениям политики (административным, координационным, контрольным, организационным, прогностическим и др.), готовит проекты законов и правительственных постановлений, ответы на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата.
В США трудно говорить о правительстве, т.к. каждый министр подчинен только президенту, Кабинет же, объединяющий их всех, коллегиальным органом не является, решений не принимает, а только их обсуждает. В США существование Кабинета не предусмотрено конституцией.
Американский Кабинет- это символическое понятие, поскольку является чисто совещательным и фактически не обладает реальными исполнительскими (правительственными) полномочиями. В состав кабинета входят: государственный секретарь (он возглавляет государственный департамент, т.е. фактически министерство иностранных дел), министры финансов, юстиции (генеральный атторней, которому подчинено Федеральное бюро расследований), обороны (ему подчиняются министры армии, флота и военно-воздушных сил, не входящие в состав кабинета), внутренних дел, торговли, сельского хозяйства, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного строительства и городского развития, транспорта, образования, энергетики. Президент по своему усмотрению может ввести в состав Кабинета других старших членов своей администрации. В его заседаниях принимает участие вице-президент. Заседания носят как бы формальный характер и протоколы не ведутся. Созываются заседания Кабинета по усмотрению Президента, который назначает секретаря для организации деятельности. Кабинет чаще всего заседает не в полном составе, а виде небольших групп (целевых межведомственных советов), что дает возможность Президенту более оперативно получить необходимый совет, выбрать оптимальное решение. Кабинет не принимает никаких правовых актов и не публикует своих протоколов, все его решения, если они принимаются, оформляются актами Президента. С уходом Президента в отставку прекращает свое существование и кабинет.
Решения центральной исполнительной власти общей компетенции в США принимается только президентом, поскольку президент является главой государства и главой исполнительной власти. Кабинет формируется внепарламентским путем самим президентом, но с одобрения сената. Претенденты в министры утверждаются сенатом, бывают и случаи отвода. Члены американского правительства не могут быть депутатами, а конгрессмены — входить в Кабинет. Конгресс лишен права объявлять правительству вотум недоверия и отправлять его в отставку.
Можно выделить следующие основные направления деятельности государственного управления: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации, принятие решений и экспертиза. Для выполнения этих функций создаются соответствующие структуры.
В Японии основные правительственные органы— аппарат премьер-министра, министерства, комиссии и управления. Структура госаппарата и распределение функций предусматривают ведущую роль координирующего звена управления — аппарата премьер- министра. Образовано 12 основных министерств: юстиции, иностранных дел, финансов, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышленности, транспорта, почт и коммуникаций, труда, строительства, местного самоуправления. Кроме того, действуют 24 управления, часть из которых в ранге министерства, а также комитеты, специализированные органы. Состав министерств и управлений не менялся с 1946г., хотя внутри министерств реорганизации проходят часто. Подразделениями министерств являются секретариат и департаменты. Общее число департаментов определено законом — 128 на все министерства. Новый департамент может быть учрежден лишь при ликвидации департамента в данном или другом министерстве. В составе министерства создается управление, если поставленные задачи превышают полномочия департамента и требуют ведения дел более независимым органом. Оно может быть учреждено на правах министерства. Комиссии учреждаются для осуществления контроля за определенным видом деятельности. В каждом министерстве имеется отдел, обеспечивающий подготовку решений, разработку предложений парламенту по практическим вопросам управления. Данный отдел берет на себя доведение проекта до кондиции независимо от того, кем он подготовлен. Выработанный в отделе документ рассматривается руководством управления и департамента, коллективное обсуждение не практикуется. Далее он поступает в законодательное бюро кабинета министров. Если документ затрагивает финансовые вопросы, то согласовывается с министерством финансов. Почти 90% законопроектов, обсуждаемых в парламенте, подготовлено в министерствах и ведомствах. Эффективно действует механизм координации внутри и между министерствами. Органом координации является секретариат министра, который координирует такие вопросы как назначение персонала, ассигнования, проекты законодательных актов, распоряжений кабинета, министерских приказов, подготовленных в департаментах.
Современная организация административно- государственного управления в США выглядит следующим образом. Система исполнительной власти, обычно именуемая администрацией Президента, включает три звена: кабинет и департаменты, исполнительный аппарат Президента, исполнительные (независимые) агентства.
В стране 14 правительственных департаментов (министерств), в которых занято от 85 до 90% всех федеральных государственных служащих. Они имеют общую структуру, хотя могут отличаться по размерам и по своим функциям. Каждый возглавляется секретарем, назначаемым президентом с одобрения сената. Заместители секретарей и помощники секретарей получают также политическое назначение. В своде законов США (титул 5, гл. 3, § 301) определено, что глава департамента или военного департамента может предписывать правила об управлении своим департаментом, о поведении его служащих, распределении и исполнении дел, а также об охране, использовании и хранении протоколов, документов и собственности департамента. Этот параграф не предоставляет права отказывать общественности в информации или ограничивать доступ общественности к протоколам. Основной функцией правительственных департаментов является проведение законодательной и исполнительной политики. Правительственные департаменты подразделяются на бюро, которые возглавляются в основном профессиональным чиновником. Правительственные департаменты поддерживают местные учреждения в каждом штате, и единая административная политика превалирует на всех ведомственных уровнях.
Федеральные агентства выполняют чаще всего одну, но весьма сложную функцию, которая может быть более политической, чем административной. Исполнительные агентства (иногда именуются независимыми, административными, регулирующими, комиссиями). Некоторые из этих органов напоминают министерства (по численности чиновников они даже превышают отдельные министерства), их руководители назначаются Президентом с одобрения Сената. Каждое агентство возглавляется одним администратором, которого назначает Президент и которого он может снять с поста.
К наиболее значительным агентствам относятся: Национальное управление трудовых отношений, Информационное агентство, Агентство национальной безопасности, Федеральная резервная система, Национальное агентство по аэронавтике и космосу, Комиссия по атомной энергии, Комиссия гражданской службы, Комиссия гражданской авиации и др. Некоторые агентства при этом формально Президенту не подчиняются, а подотчетны Конгрессу. Общее их число доходит до 50.
Независимые постоянные агентства создаются для экономической регуляции частного бизнеса, непосредственно влияющего на общественное благосостояние. Они обладают значительной властью, полученной от конгресса. Например, Постоянная ядерная комиссия, федеральная энергетическая комиссия.
С независимыми агентствами в определенной степени схожи так называемые правительственные или федеральные корпорации, управляющие крупными объектами, являющимися собственностью правительства США. В их число входят: Управление долиной р. Теннеси (там расположен крупный гидротехнический комплекс), Комиссия Панамского канала, Управление железной дороги Аляски.
Источник
