Конституционное право зарубежных стран
Счетные палаты
Эти органы помогают парламенту контролировать исполнение государственного бюджета и других финансовых законов, а нередко также следить за финансово-хозяйственной деятельностью государственных корпораций и предприятий, иных единиц публичного сектора. Наименования их бывают различны: Верховная палата контроля в Польше, Бюджетное управление Конгресса (не смешивать с бюджетным бюро, входящим в администрацию Президента) и Генеральное счетное управление в США, Национальное аудитное ведомство во главе с генеральным контролером и аудитором в Великобритании, Генеральный контроль Республики (Contraloria General de la Republica) в Колумбии, Аудитная комиссия на Филиппинах.
В некоторых странах, обычно принадлежащих к романской правовой системе, они считаются специфическими судебными органами и соответственно именуются: Счетный трибунал в Бразилии и Испании, Счетный суд в Румынии и Италии. Германский Основной закон в ч. 2 ст. 114 указывает, что члены Федеральной счетной палаты обладают судейской независимостью. Иногда эти функции возлагаются на единоличный орган с его аппаратом; например, в Намибии это Генеральный аудитор (ст. 127 Конституции).
В ряде стран конституции содержат дефиниции (определения) счетных палат, устанавливают их задачи и подчас функции. Так, согласно ст. 136 Испанской конституции Счетный трибунал является верховным органом контроля счетов и управления хозяйством государства, а также публичного сектора. Счета государства и государственного публичного сектора представляются Счетному трибуналу и оцениваются им.
Надо отметить, что не все конституции привязывают счетные палаты к парламентам, однако, даже когда они конципируются как вообще независимые органы (в том числе и от парламента), их функциональная связь с парламентом существует, поскольку именно парламент в конечном счете пользуется плодами их труда. В ряде конституций это прямо констатировано.
В той же ст. 136 Испанской конституции сказано, что Счетный трибунал непосредственно подчинен Генеральным кортесам и осуществляет делегированные ими функции по изучению и проверке генерального счета государства. Ежегодно он представляет Генеральным кортесам доклад, сообщая о выявленных нарушениях и ответственности, которая, по его мнению, должна последовать.
Большое место уделяет Счетной палате австрийский Федеральный конституционный закон. В отличие от Испании Счетная палата в Австрии подчинена только нижней палате парламента – Национальному совету; по вопросам финансовой деятельности Федерации она выступает в качестве органа Национального совета, а по вопросам финансовой деятельности земель, общинных союзов и общин – в качестве органа соответствующего Ландтага (ч. 1 ст. 122).
Порядок формирования счетных палат различен. Так, в Испании согласно Органическому закону о Счетном трибунале 1982 года обе палаты Генеральных кортесов избирают большинством 3/5 своего состава по 6 счетных советников, которые вместе с прокурором образуют пленум Трибунала. Советники избираются на 9 лет без права переизбрания. Они независимы и несменяемы. По предложению пленума Король назначает на 3 года из числа советников председателя Трибунала.
Конституция Филиппин предусмотрела в разд. 1 отдела «D» ст. IX, что Аудитная комиссия состоит из председателя и двух комиссаров – прирожденных филиппинских граждан, достигших 35 лет, имеющих диплом публичного бухгалтера и не менее 10 лет аудиторского стажа либо являющихся членами Филиппинской палаты адвокатов (Bar) с не менее чем 10-летней юридической практикой, а также не баллотировавшихся непосредственно перед назначением ни на какую выборную должность.
Ни в какое время члены комиссии не должны принадлежать к одной и той же профессии. Председателя и комиссаров назначает на 7 лет Президент с согласия комиссии по назначениям, которая согласно разд. 18 ст. VI состоит из равного числа (по 12) членов обеих палат Конгресса (комиссия образована на основе пропорционального представительства партий Конгресса). Лица, состоявшие прежде в Аудитной комиссии, не могут быть назначены в нее вновь. В случае досрочного выбытия члена комиссии новый член комиссии назначается лишь на оставшийся срок.
Председатель и вице-председатель Счетной палаты Австрии избираются Национальным советом по предложению его главного комитета и могут быть им отозваны. Они не должны состоять в каком-либо общем представительном органе, а в течение последних 4 лет перед избранием – в Федеральном правительстве или правительстве земли. Чиновники Счетной палаты назначаются и служебные звания им присваиваются Федеральным президентом по предложению председателя Счетной палаты.
Чиновники не вправе участвовать в руководстве и управлении подконтрольными Счетной палате предприятиями, а также прочими предприятиями, если их деятельность направлена на получение прибыли (ч. 4 и 5 ст. 122, ч. 1 ст. 125, ст. 126 Федерального конституционного закона).
Процедура работы счетных комиссий регулируется законодательно, причем зачастую имеет определенные черты судебного процесса. Как правило, во всех странах, где такие органы существуют, законами, а подчас и конституциями гарантируется их независимость.
В социалистических странах таких органов обычно не бывает (исключение составляла Польша, где Верховная палата контроля, упраздненная в 1952 году, была через пять лет восстановлена). Поскольку там реальным хозяином всех общественных средств является коммунистическая партийная олигархия, действующая через правительственный аппарат или непосредственно, парламентский или независимый контроль в этой сфере, с ее точки зрения, явно неуместен.
Государственный финансово-экономический контроль если и устанавливается, то под эгидой правительства. Например, в составе китайского правительства – Государственного совета предусмотрена должность главного ревизора (часть первая ст. 86 Конституции). Он должен следить за тем, чтобы мелкие начальники не украли то, что предназначено для крупных.
Источник
Контрольно-счетные органы иностранных государств
Головин К., главный специалист Департамента инвестиционных проектов газовой отрасли АБ «Газпромбанк» (ЗАО), аспирант МГИМО(У) МИД России.
К числу приоритетных задач любого современного государства независимо от формы правления и его государственного устройства относится осуществление контроля за исполнением государственного бюджета и государственными финансами. Возможность не только воздействовать на формирование государственных доходов, но и контролировать распоряжение бюджетными средствами является важнейшим инструментом в руках государства для достижения его политических целей. Зависимость реальной политической власти государственного органа от его компетенции в финансовой сфере предопределяет особое значение механизма финансового контроля, отражающего в конечном счете не только состояние управления государственными финансами, но и соотношение законодательной и исполнительной ветвей государственной власти.
В большинстве зарубежных государств для повышения эффективности контроля за исполнением государственного бюджета, а также для оказания помощи парламенту в реализации его контрольных полномочий создается специализированный коллегиальный орган типа счетной палаты .
Так названы рассматриваемые органы в Австрии, Бельгии, Венгрии, Греции, Испании, Португалии, Румынии, Франции, ФРГ. В Польше орган данного типа именуется Верховной палатой контроля, в США — Генеральным отчетным управлением, в Финляндии — Ревизионным ведомством, в Японии — Ревизионной палатой.
Следует отметить, что в ряде государств аналогичные по сути функции выполняются должностным лицом парламента — генеральным контролером и аудитором Палаты общин Парламента Великобритании; генеральным аудитором канадского Парламента. Однако для реализации возложенных на них задач создается соответствующее ведомство, подчас весьма многочисленное. Так, возглавляемое Генеральным контролером и аудитором Национальное ревизионное ведомство Великобритании имеет в штате 900 ревизоров . Таким образом, организация бюджетного контроля и в этих странах также осуществляется специализированным коллегиальным органом, однако статус его председателя отличен от статуса председателя счетной палаты.
См.: Крылова Н.С. Парламент Великобритании // Парламенты мира. М., 1991. С. 115.
История организации финансового контроля в зарубежных государствах свидетельствует о существовании соответствующих высших специализированных органов уже в начале XIV в. Так, в 1314 г. была учреждена должность генерального контролера государственной казны Англии, в 1319 г. — Счетная палата Франции, в 1714 г. — Генеральная счетная палата Германии. Однако с точки зрения государственно-правовых реалий и уровня экономических задач прообразом современных счетных палат можно считать возрожденную после Французской революции в 1807 г. Счетную палату Франции. Именно в этот период, характеризовавшийся отходом от господства принципа экономического либерализма и невмешательства в экономику со стороны государства, для усиления контроля парламента за использованием государственных финансов были заложены основы современной модели высшего финансового контроля.
По образцу наполеоновской Франции в 1808 г. была образована Главная счетная палата Варшавского княжества. В 1862 г. учреждена Счетная палата Италии, в 1889 г. — Счетная палата Японии. В 1920 г. принят Федеральный конституционный закон о Счетной палате Австрии. В 1921 г. на основании Закона о бюджете и финансовом контроле образовано Генеральное отчетное управление США. В конце ХХ в. активный процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных реформ экономики в странах Восточной Европы сопровождался образованием органов типа счетной палаты. В 1989 г. учреждена Государственная счетная палата Венгрии, а в 1991 г. — счетные палаты в Болгарии и Румынии.
Признанием эффективности подобной модели осуществления финансового контроля может служить и образование в 1977 г. для проверки правильности доходов и расходов Счетной палаты Европейского сообщества. Значительное расширение бюджетных полномочий Европарламента потребовало «введения независимого, профессионального и авторитетного финансового контроля. О необходимости такого контроля свидетельствует опыт государств-членов, в которых давно уже функционируют соответствующие специализированные государственные органы» .
Топорнин Б.Н. Европейские сообщества: право и институты. М., 1992. С. 143.
Правовой основой организации и деятельности счетных палат и аналогичных им органов являются конституции и принятые на их основе законы о счетных палатах. При этом объем конституционного регулирования во всех странах, кроме Австрии, крайне незначителен. Как правило, конституции определяют лишь наиболее существенные аспекты статуса этих органов, формулируя в самой общей форме задачи и принципы формирования палат. Лишь Федеральный конституционный закон Австрии в разделе «Контроль за расчетной и финансовой деятельностью» детально определяет правовой статус Счетной палаты .
См.: Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 70.
Конституционные формулировки о месте счетных палат в системе органов государства некоторых стран относят их к органам парламента, призванным оказывать помощь в реализации полномочий в сфере бюджетного контроля. Эта формула записана в Конституциях Австрии, Венгрии, а также Законе о бюджете и финансовом контроле США.
В других странах счетные палаты наделены статусом самостоятельного высшего государственного органа финансово-хозяйственного контроля (Болгария, Испания, Польша, ФРГ).
И наконец, еще одна группа счетных палат, правовое положение которых носит не столь однозначный характер ввиду наделения их чертами судебного органа или прямого включения в систему судебных органов. Подобный подход отражает особенности построения системы органов правосудия и административной юстиции, имеющие подчас глубокие исторические корни. К данной группе могут быть отнесены счетные палаты Греции, Италии, Португалии, Франции . Прослеживается определенная двойственность в положении счетных палат этих стран. Так, Счетная палата Франции на основании Закона от 22 июня 1967 г. «О Счетной палате» как судебная инстанция осуществляет контроль за правильностью публичных расчетов, а как административный орган контролирует деятельность государственных бухгалтеров и определенной категории распорядителей кредитов. «Постановление Счетной палаты, выносящей решение о правильности публичных счетов, которые переданы ей на рассмотрение, имеет характер судебного решения, даже если не возникает спора об их правильности» .
Характерно, что судебный характер подчеркивается, как правило, уже в самом наименовании этих органов. Так, итальянский термин «Corte dei Conti», так же как и португальский «Tribunal de Contas» и французский «Cour des comptes», означает, скорее, «суд по счетам». Однако в российской правовой литературе устоялось название данных органов как «счетная палата».
Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 276.
Однако в правовом статусе всех счетных палат общим ключевым элементом является четко закрепляемая конституциями подотчетность парламенту и независимость их деятельности от исполнительных органов любого уровня. Гарантией независимости счетных палат служит и особый правовой статус их членов. Даже когда законодатель не наделяет счетные палаты чертами судебных органов, члены их независимы в своей деятельности, несменяемы и пользуются иммунитетом, предусмотренным для судей.
Кроме того, независимости счетных палат призван способствовать и принцип несовместимости членства в них с вхождением в состав иных органов или занятием иной деятельностью. Наиболее детально эта сторона правового статуса члена счетной палаты разработана в законодательстве Австрии, Венгрии, Польши. Так, Конституционный закон Австрии закрепляет, что посты председателя Счетной палаты и его заместителя несовместимы с вхождением в состав какого-либо общего представительного органа. Более того, претенденты на эти должности в течение предшествующих четырех лет не должны быть членами федерального правительства или правительства какой-либо из земель. Членство в Счетной палате Австрии несовместимо с участием в руководстве и управлении предприятиями, деятельность которых подлежит контролю со стороны Счетной палаты, а также занятием государственных должностей и участием в коммерческой деятельности.
Одной из форм обеспечения независимости деятельности счетных палат можно назвать и наделение их председателей статусом высшего должностного лица. Как правило, председатель счетной палаты занимает видное место в механизме управления государственными финансами.
Заслуживает внимания и такой аспект обеспечения независимости деятельности органов типа счетной палаты, как особый порядок выплаты жалования тем должностным лицам, которых хотят поставить в более независимое от парламента положение. Так, в Великобритании жалованье генерального контролера и аудитора, возглавляющего Национальное ревизионное ведомство Великобритании, как и лорда-канцлера, спикера Палаты общин, ряда высокопоставленных судей, выплачивается из Консолидированного фонда. Благодаря этому парламент не может ежегодно устанавливать его размеры, как он это делает в отношении иных должностных лиц .
См.: Филлипс Уэйд. Конституционное право. М., 1950. С. 213.
В законодательстве зарубежных стран обычно не определяется даже примерный численный состав счетных палат и оперативных работников. Практика же свидетельствует, что, к примеру, в ФРГ общее число специалистов, занимающихся контрольной работой в Федеральной счетной палате, составляет 420 человек, а штат Генерального отчетного управления США включает 5248 человек, среди которых 3000 специалистов с высшим образованием . Этим составом счетные палаты вполне способны обеспечить квалифицированный и оперативный контроль за использованием государственных средств.
Трещетенкова И.Ю. Правовой статус счетных палат (опыт иностранных государств) // Очерки конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Ковачев. М., 1999. С. 239.
Конституционным элементом правового статуса счетных палат является порядок их формирования.
Достаточно сложно выявить какую-либо зависимость между порядком назначения председателя счетной палаты, определением ее остального состава и формой правления конкретного государства. В каждом случае решающим может стать целый комплекс факторов, в числе которых и конституционная форма правления, и реальные взаимоотношения парламента и правительства, и др. В значительной степени могут сказываться определенные особенности построения системы органов финансового контроля (а иногда и правосудия, поскольку в некоторых странах счетные палаты включаются в систему органов правосудия либо наделены чертами судебного органа) или, как, например, во Франции, особенности построения системы административной юстиции.
С определенной степенью условности можно выделить три основные модели формирования счетных палат.
Первая, так называемая парламентская, предполагает решающее участие парламента в определении состава счетной палаты, и прежде всего в назначении ее председателя. Таким образом формируются счетные палаты Бельгии, Венгрии, Польши.
Вторая, «внепарламентская», предусматривает назначение председателя палаты президентом республики по представлению совета министров (Греция, Португалия) либо, как это закреплено Конституцией Франции, председатель Счетной палаты назначается правительством, а остальные ее члены — президентом республики.
И наконец, третья, «смешанная», модель допускает участие и парламента, и президента в определении состава счетной палаты. Этот вариант принят в Австрии, США, ФРГ.
Характер реальных взаимоотношений высших органов государства влияет не столько на выбор модели формирования счетной палаты, сколько на ее особенности. Так, при «парламентской» модели в странах с двухпалатной структурой парламента далеко не одинакова степень участия палат в данном процессе, она зависит от реального «удельного веса» палат парламента в государственном механизме. Например, в Бельгии членов Счетной палаты назначает верхняя палата Парламента — Палата представителей, а Конституция Польши закрепляет процедуру согласования позиций Сейма и Сената при назначении председателя Верховной палаты контроля, однако само назначение производится постановлением нижней палаты — Сейма. Причем Закон 1995 г. «О Верховной палате контроля» (п. 3 ст. 14) устанавливает, что, если Сенат отказывается выразить согласие по поводу кандидата, предлагаемого Сеймом, Сейм не может внести эту кандидатуру повторно и должен представить иное лицо на пост Председателя Верховной палаты контроля.
В Австрии и ФРГ председатели счетных палат избираются парламентом, а остальные члены — федеральным президентом. В США та же «смешанная» модель. Конгресс создает на паритетных началах комиссию из представителей обеих палат и обеих партий с включением в ее состав и представителя Президента. Комиссия предлагает Президенту пять-шесть кандидатур. Второй этап — отбор Президентом наиболее подходящей, по его мнению, кандидатуры. В ходе третьего этапа выбор Президента утверждается Сенатом. Отстранить от должности Генерального контролера до истечения установленного срока полномочий может только Конгресс путем процедуры импичмента.
Еще два аспекта непосредственно связаны с процессом формирования счетных палат. Как правило, в законодательстве не фиксируется срок полномочий счетных палат. Часто это связано с тем, что члены этих органов не только наделены судейской независимостью, но и несменяемы. Однако в ряде стран конституционно закреплен срок полномочий председателя палаты. Так, в Венгрии и ФРГ он равен 12 годам, в Канаде — 10 годам, в Чехии — 9, а Генеральный контролер, возглавляющий Генеральное отчетное управление США, назначается на 15 лет. Назначение Генерального контролера, как свидетельствует практика, производится обычно в середине срока правления Президента США. В большинстве стран предусматривается возможность однократного повторного избрания на пост председателя.
Эффективность работы счетной палаты во многом зависит от внутренней структуры и характера взаимодействия ее подразделений.
Определяя внутреннюю структуру счетной палаты, зарубежные законодатели, как правило, стремятся максимально приблизить направления деятельности отдельных ее подразделений (отделов, групп, секторов) к структуре самого государственного бюджета, чтобы эффективнее обеспечивать надлежащий контроль за его исполнением . Достаточно наглядно это можно проиллюстрировать на примере польского и американского законодательства. В составе Верховной палаты контроля Польши в настоящее время действуют 18 групп, образованных практически по всем наиболее значительным отраслям хозяйства, а также по вопросам администрации и местного хозяйства, системного анализа.
Подробнее см.: Трещетенкова Н.Ю. Организация и деятельность счетных палат: Обзорная информация ИЗиСП. Вып. 4. М., 1993. С. 9 — 18.
Внутренняя структура Генерального отчетного управления США еще более сложна. В его составе семь крупных отделов, четыре из которых, так называемые программные, имеют группы по отдельным направлениям (транспорт, сельское хозяйство, оборона). Всего в системе Генерального отчетного управления 37 направлений деятельности.
С проблемой внутренней организации счетной палаты логически связан и вопрос о территориальной сфере ее деятельности. Практика зарубежных стран свидетельствует о возможности реального решения этой проблемы по крайней мере двумя путями. В ряде случаев предусматривается создание территориальных филиалов (отделений) палаты, не образующих в своей совокупности какой-либо системы. Так, к примеру, Федеральная счетная палата ФРГ, находящаяся во Франкфурте-на-Майне, имеет два филиала — в Бонне и Берлине. Генеральное отчетное управление США имеет 14 филиалов в крупных городах США, европейское отделение во Франкфурте-на-Майне и дальневосточное отделение в Гонолулу.
Возможен и другой вариант. Так, если до 1982 г. в структуре Счетной палаты Франции имелось два подразделения, занимавшихся проблемами контроля на региональном уровне, то Закон от 2 марта 1982 г. кардинально изменил ситуацию. Им предусмотрено создание счетных палат в каждом из регионов Франции. Таким образом, начиная с 1982 г. во Франции существует система региональных счетных палат, подчиненных в организационном отношении центральной Счетной палате, выступающей в качестве апелляционной инстанции по решениям региональных палат .
Подробнее см.: Пилипенко А.Н. Местное управление и самоуправление во Франции // Обзорная информация ВНИИСЗ. Вып. 220. М., 1985. С. 13 — 15.
В Польше на основании Закона 1995 г. «О Верховной палате контроля» закреплена система территориальных представительств палаты, действующих в качестве ее структурных подразделений на местах и осуществляющих контрольную деятельность от ее имени. В настоящее время образовано 17 представительств, каждое из которых обслуживает, как правило, территорию двух-трех воеводств. При этом в Польше и ФРГ существуют и местные счетные палаты (земельные палаты Германии и региональные счетные палаты Польши), действующие в пределах своих полномочий автономно и не находящиеся в подчинении центральных счетных палат .
См.: Панова А.И. Счетные палаты ФРГ: правовые основы и практика деятельности // Государство и право. 1998. N 3. С. 94.
Своеобразное решение проблемы территориальной сферы деятельности счетной палаты найдено австрийским законодателем. Федеративная форма государственного устройства определила и особенности некоторых элементов правового статуса Счетной палаты. Занимаясь вопросами финансовой деятельности федерации в целом, Счетная палата выступает как орган федерального парламента (а точнее, одной из его палат — Национального совета). Когда же объектом контроля является финансовая деятельность земель (союзов общин, общин), Счетная палата выступает в качестве органа соответствующего ландтага (законодательного органа земли).
Исходными факторами для определения правового статуса государственного органа являются задачи, для достижения которых создан данный орган, и его компетенция. Поэтому необходимо выяснить, каким образом общая для всех счетных палат функция контроля за государственными средствами получает развитие в задачах и компетенции этих органов. Прежде всего необходимо отметить, что толкование понятий «задачи», «полномочия», «компетенция» зарубежными законодателями не является единообразным. Поэтому при определении задач счетных палат (даже в пределах разделов законов, названных «Задачи счетной палаты»), по сути, может идти речь о конкретных правах и обязанностях палаты, конкретных объектах контроля.
Формулируя задачи счетных палат, законодатель, как правило, выделяет два основных аспекта их деятельности: контроль за исполнением государственного бюджета (понимаемого в узком смысле как основной финансовый закон государства) и контроль за ведением хозяйственной деятельности определенными субъектами с использованием государственных финансовых средств и государственного имущества. Наиболее отчетливо такое разделение прослеживается в Законе 1989 г. «О Государственной счетной палате Венгерской Республики».
В то же время в законах ряда государств (Австрии, США) задачи счетных палат изложены в обобщенном виде. Австрийский законодатель возлагает на Счетную палату «проверку финансовой деятельности федерации, земель, союзов общин, общин и иных установленных законом субъектов права». А в задачу Генерального отчетного управления США входит «финансовый контроль за деятельностью исполнительных органов власти и осуществлением утвержденных Конгрессом программ».
Поскольку сам процесс исполнения бюджета предполагает административное и счетное исполнение бюджета , то и бюджетный контроль должен быть обеспечен по этим двум направлениям. Таким образом, на счетные палаты возлагается двуединая задача: проведение контроля над административным исполнением бюджета и над его счетным исполнением. Счетные палаты контролируют как правильность использования государственных средств с точки зрения законности и целесообразности принимаемых актов и проводимых на их основе распорядительных операций, так и правильность отражения установленных учетных и отчетных данных всех операций по получению и распоряжению государственными средствами. При этом каждое из указанных направлений предполагает и различную технику осуществления бюджетного контроля.
Французский ученый П.М. Годме определяет административные операции исполнения бюджета как «юридические акты, в соответствии с которыми поступают доходы и производятся расходы», а счетные операции — как «включающие непосредственное распоряжение денежными средствами и реализующие административные действия путем получения доходов и совершения платежей по расходам». См.: Годме Л.М. Финансовое право. М., 1978. С. 280.
Как и любой иной вид контрольной деятельности, бюджетный контроль подразделяется на предварительный (превентивный) либо последующий. При этом если последующий контроль присущ всем без исключения счетным палатам, то предварительный — только немногим из них.
Отсутствие единообразия при решении законодателем вопроса о формах контроля, проводимого счетной палатой, продиктовано совокупностью множества факторов. Наиболее значимым из них является общий принцип построения механизма финансового контроля, т.е. отнесение предварительного контроля к компетенции иных органов. Так, Счетная палата Франции, которая в соответствии с Конституцией должна оказывать помощь Парламенту и Правительству в осуществлении контроля за исполнением финансовых законов, выступает «в качестве юридико-финансовой инстанции последующего контроля, поскольку предварительный контроль. осуществляется министерствами общеэкономического регулирования» .
Доморацкая Э., Маклаков В. Государство и экономика во Франции. М., 1981. С. 87.
Также лишь последующий контроль за исполнением государственного бюджета входит в компетенцию счетных палат Бельгии, Греции, Испании, Португалии, ФРГ.
Однако некоторые счетные палаты уже на стадии формирования государственного бюджета наделены возможностью проверять обоснованность вносимых правительством предложений по проекту государственного бюджета и представлять соответствующие аналитические и статистические материалы парламенту. Безусловно, получаемая еще на стадии формирования и обсуждения бюджетного законопроекта информация счетной палаты о проверке «обоснованности проекта, выполнимости предложений по доходам, необходимости и целесообразности государственных расходов, а также получении, использовании и погашении бюджетных кредитов» во многом способствует повышению эффективности парламентского контроля за деятельностью правительства в бюджетной сфере и придает самому обсуждению законопроекта в парламентских комиссиях и на пленарном заседании более конструктивный характер.
Именно так определены полномочия Государственной счетной палаты Венгрии (§ 2 Закона 1989 г.).
Наделяя счетные палаты полномочиями на проведение предварительного контроля, законодатель, как правило, не ограничивает его предметные рамки только бюджетным законопроектом. Например, Верховная палата контроля Польши осуществляет предварительный контроль, состоящий в исследовании фактического состояния и документов, лежащих в основе решений, принимаемых высшими государственными органами.
В законодательстве Венгрии и США объектом предварительного контроля со стороны рассматриваемых органов названы правительственные программы. Так, Закон «О Государственной счетной палате Венгрии» закрепляет, что Палата высказывает свое мнение по поводу обоснованности, целесообразности и выполнимости представляемых Государственному собранию правительственных программ и связанных с государственными обязательствами инвестиционных смет.
В США Генеральное отчетное управление на основании Закона 1921 г. «О бюджете и финансовом контроле» имеет право на проверку деятельности всех правительственных учреждений (кроме ЦРУ и ФБР), а также всех правительственных программ и контрактов. При этом в качестве одной из форм реализации возложенных на Государственное отчетное управление задач по оказанию помощи Конгрессу и его органам в осуществлении законодательных и контрольных функций, а также финансового контроля Закон прямо указывает «анализ и оценку предложенных администрацией программ».
Конституция Итальянской Республики наделяет Счетную палату статусом вспомогательного органа, осуществляющего юрисдикцию по вопросам публичной отчетности. Конституция вверяет Счетной палате наряду с последующим контролем исполнения бюджета также и предварительный контроль, но лишь в строго ограниченной сфере — за законностью актов Правительства (абз. 2 ст. 100 и абз. 2 ст. 103 Конституции Итальянской Республики) .
Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 439, 440.
Бесспорно, когда счетной палате предоставлены полномочия на проведение как предварительного, так и последующего контроля, эффективность воздействия ее контрольной деятельности значительно повышается, а следовательно, повышается и степень воздействия парламента на управление в сфере финансов, а парламентский контроль приобретает более жесткий характер.
В Венгрии на Счетную палату возлагается контроль за хозяйственной деятельностью партий (§ 5 Закона 1989 г.). А во Франции на основании ст. ст. 8, 9, абз. 2 ст. 10 Органического закона от 11 марта 1988 г. «О финансовой гласности политической жизни» политические партии и группы, пользующиеся предоставленными им средствами, не подлежат контролю Счетной палаты. Средства для финансирования политических партий и групп включаются в годовой финансовый закон и распределяются между партиями пропорционально числу парламентариев. В Австрии Счетная палата осуществляет также контроль за деятельностью предприятий, организуемых или эксплуатируемых органами федерации или земель совместно с участием иных субъектов права при условии, что государственным органам принадлежит не менее 50% капитала.
Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 231.
Допуская определенные различия при установлении перечня конкретных объектов контроля со стороны счетных палат, законодатели едины в выборе главного его критерия. Если орган или организация (фонд) используют средства государственного бюджета, их деятельность попадает в сферу интересов счетной палаты. При этом в ряде случаев законодатель может установить определенные предметные границы контроля в зависимости от характера его объекта. Так, Верховная палата контроля Польши контролирует хозяйственную, финансовую и организационно-управленческую деятельность органов государственной администрации (высших, центральных и местных), а также подчиненных им предприятий и организаций с точки зрения законности, экономичности, целесообразности и добросовестности. В отношении же негосударственных организаций допускается контроль лишь в области правильности распоряжения общественным имуществом при реализации ими порученных государством задач.
Как правило, счетные палаты осуществляют контроль за деятельностью установленных законом субъектов с точки зрения ее законности, рентабельности, целесообразности и добросовестности.
Для выполнения обязанностей по проведению контрольных проверок представители счетных палат наделяются правом свободного доступа в любые помещения и к любым документам, а также могут требовать представления необходимых им разъяснений и дополнительной информации. Контролируемый орган обязан обеспечить свободу в получении информации и документации, а также создать необходимые для проведения контроля условия. Уклонение от контроля, проводимого Верховной палатой контроля Польши, в форме непредставления необходимой документации либо представления не соответствующей истине информации рассматривается законом как уголовно наказуемое деяние, подлежащее наказанию в форме лишения свободы на срок до трех месяцев либо значительного штрафа.
Эффективность любого контроля находится в прямой зависимости от объема тех средств воздействия, которыми обладают органы контроля. В связи с этим необходимо рассмотреть полномочия счетных палат в случае констатации ими нарушений в деятельности контролируемых объектов.
Диапазон возможностей счетных палат колеблется от права на составление протокола с констатацией нарушений и требованием к руководству контролируемого объекта устранить их в определенный срок до наложения ареста на материальные и денежные средства, взыскания штрафа или возбуждения дела о возмещении материального ущерба. Все счетные палаты наделены правом требовать от администрации привлечения к персональной ответственности виновного лица.
Во Франции в каждом из министерств назначается служащий центрального аппарата управления, ответственный за принятие мер по материалам, получаемым от Счетной палаты.
При выявлении в ходе проверки фактов, являющихся основанием для возбуждения уголовного дела, счетные палаты обязаны сообщить об этом компетентным правоохранительным органам.
Счетные палаты проводят проверки двух видов: на основании собственного плана работы и поручаемые определенными государственными органами. Практически во всех странах перечень субъектов, имеющих право поручить счетной палате выполнение контрольных действий, одинаков. Данное право принадлежит прежде всего парламенту в целом и его органам (как правило, комиссиям), правительству и главе государства.
По результатам проведенных проверок счетные палаты готовят отчеты, направляемые как руководству проверяемого объекта, так и, в случае важности констатированных фактов, в правительство и парламент. Отчеты обобщаются и составляют основу ежегодного доклада счетной палаты, представляемого парламенту.
Обязательный ежегодный отчет о работе палаты — основной документ, готовящийся счетными палатами. Кроме того, все счетные палаты обязаны представлять парламенту заключение по докладу правительства о выполнении государственного бюджета. Без такого заключения парламент не приступает к рассмотрению отчета правительства на своем заседании. И ежегодный отчет, и заключение по докладу правительства публикуются, но только после их обсуждения парламентом. Сам факт придания гласности результатов работы счетной палаты за год и ее конкретные замечания о деятельности правительства, безусловно, способствуют повышению авторитета палаты в глазах общественности. Имеет значение и своеобразный «профилактический» эффект опубликования материалов о работе счетной палаты. Уже сама возможность попадания на страницы отчета счетной палаты рассматривается как стимул надлежащего исполнения обязанностей по распоряжению государственными средствами и правильному ведению отчетности.
Счетные палаты представляют парламенту и правительству материалы по результатам наиболее существенных плановых проверок либо порученных этими органами проверок, а также сведения о ненадлежащем выполнении своих обязанностей руководящими работниками. Наряду с этим палаты готовят аналитические материалы и разработки как по результатам проведенных проверок, так и в качестве перспективных проблемных разработок и исследований. Высокая квалификация специалистов счетных палат, а также огромная информационная база, имеющаяся в их распоряжении, обеспечивают высокий уровень таких материалов. Участие счетных палат в стратегической разработке проблем управления государственными финансами составляет одно из наиболее перспективных и эффективных направлений их деятельности.
Источник
